Stellungnahme zur Aufnahme einer Alimentationsgrundsatzklage in die Verwaltungsgerichtsordnung

A. Tenor der Stellungnahme

Der Deutsche Richterbund (DRB) tritt gemeinsam mit dem Bund deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen (BDVR) dafür ein, das derzeit beratene Siebte VwGO-Änderungsgesetz um Regelungen für eine Alimentationsgrundsatzklage zu ergänzen. Hiermit sollen die für das Besoldungsrecht bestehenden Rechtsschutzdefizite beseitigt und das Bundesverfassungsgericht entlastet werden. 

Eine Alimentationsgrundsatzklage ist nicht nur im Interesse der Betroffenen. Der durch sie vermittelte effektive Rechtsschutz gewährleistet auch, im Interesse des Gemeinwohls am Streikverbot für Beamte, Richter und Soldaten festhalten zu können. Die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung könnte mit einer Klage anstelle von zehntausenden Einzelverfahren geklärt werden.

B. Bewertung im Einzelnen

Aus Anlass dieses Referentenentwurfs machen der DRB und der BDVR gemeinsam auf ein wesentliches Rechtsschutzdefizit aufmerksam, das mit zum Gegenstand dieses Gesetzgebungsverfahrens werden sollte.

Seit der Übertragung der Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Beamtenbesoldung vom Bund auf die Länder im Jahr 2006 ist die Zahl der Verfahren, mit denen eine verfassungswidrige Unteralimentation gerügt wird, erheblich gestiegen. Die Effektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes in dieser Frage ist essenziell, um auch in Zukunft das Streikverbot für Beamte, Richter und Soldaten aufrechterhalten zu können.

Auf diese Verfahren ist die Verwaltungsgerichtsordnung nicht hinreichend ausgelegt. Die Prüfung von Besoldungsgesetzen am Grundgesetz ist sehr komplex, denn sie erfordert unter anderem die Ermittlung und Bewertung zahlreicher Daten, die für die Betroffenen nicht ohne Weiteres verfügbar sind. Zudem müssen alle Betroffenen diese Verfahren jeweils einzeln für sich führen, weshalb ihre Zahl jährlich in die Zehntausende geht. Das erschwert die Verwaltung der Verfahren und erhöht die Verfahrensdauer. Die Verfahren müssen durch die Instanzen bis zum Bundesverfassungsgericht geführt werden, weil nur dieses über die Verfassungswidrigkeit von Parlamentsgesetzen entscheiden kann. Sie sind für die Bundesländer und den Bund jeweils einzeln und gegebenenfalls jährlich wiederkehrend zu führen. Das belastet vor allem das Bundesverfassungsgericht unverhältnismäßig, das verfassungswidrige Gesetze nur in Senatsbesetzung aufheben kann.

Um diese Defizite zu beseitigen, haben der DRB und der BDVR die Alimentationsgrundsatzklage entwickelt. Sie eröffnet – angelehnt an die Situation von Tarifparteien – den Spitzenorganisationen von Beamten, Richtern und Soldaten die Möglichkeit, Klagen wegen des Verstoßes von Besoldungsgesetzen gegen den verfassungsrechtlichen Alimentationsgrundsatz zu erheben. Diese Klagen sollten an den mit dem Umgang mit komplexen Verfahren vertrauten Obergerichten erhoben werden. Das Bundesverfassungsgericht sollte dadurch entlastet werden, dass Verfahren durch eine Kammer statt durch einen Senat geführt und zudem Entscheidungen auf nicht angegriffene Parallelnormen ausgedehnt werden können.

Daher empfehlen wir, in die Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung folgende Änderungen mit aufzunehmen:

1. In § 48 Abs. 1 Satz 1 wird am Ende der Nummer 15 der Punkt durch ein Komma ersetzt und folgende Nummer 16 angefügt:

„16. Klagen nach § 191a, soweit sie sich gegen besoldungsrechtliche Bestimmungen eines Landes richten.“

2. In § 50 Absatz 1 wird am Ende der Nummer 7 der Punkt durch ein Komma ersetzt und folgende Nummer 8 angefügt:

„8. Klagen nach § 191a, soweit sie sich gegen besoldungsrechtliche Bestimmungen des Bundes richten.“

3. In § 87c Absatz 1 Satz 1 werden die Angabe „§ 48 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 bis 15“ durch die Angabe „§ 48 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 bis 16“ und die Angabe „§ 50 Absatz 1 Nummer 6“ durch die Angabe „§ 50 Absatz 1 Nummer 6 und 8“ ersetzt.

4. § 121 wird folgender Satz 2 angefügt:

„Entscheidungen nach § 191a binden den Bund oder das Land gegenüber allen Anspruchsberechtigten nach den besoldungsrechtlichen Bestimmungen, die Gegenstand des Verfahrens waren.“

5. Nach § 191 wird folgender § 191a eingefügt:

㤠191a
(1) Spitzenorganisationen im Sinne von § 53 des Beamtenstatusgesetzes und § 118 des Bundesbeamtengesetzes können vorbehaltlich des Artikels 100 Absatz 1 GG Klagen wegen der Unvereinbarkeit von besoldungsrechtlichen Bestimmungen mit Artikel 33 Absatz 5 GG erheben (Alimentationsgrundsatzklage).

(2) Besoldungsrechtliche Bestimmungen im Sinne dieser Vorschrift sind alle Bestimmungen des Bundes- oder des Landesrechts, die den aus dem Alimentationsprinzip folgenden Anspruch einer jeden Beamtin, Richterin, Soldatin und Versorgungsempfängerin und eines jeden Beamten, Richters, Soldaten und Versorgungsempfängers auf amtsangemessenen Lebensunterhalt näher ausgestaltet.

(3) § 42 Abs. 2 und § 43 Abs. 2 finden keine Anwendung.

(4) Mit der Anhängigkeit der Klage ist der Lauf der Rechtsbehelfsfristen gegen Bescheide und gerichtliche Entscheidungen, die auf der entsprechenden Bestimmung beruhen, gehemmt. Anhängige und anhängig werdende individuelle Klagen auf Gewährung höherer Besoldung oder Versorgung, für die die mit der Klage zu überprüfende Bestimmung vorgreiflich ist, sind bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage oder bis zu ihrer sonstigen Erledigung auszusetzen.

(5) Das Oberverwaltungsgericht hat die Erhebung einer Klage nach Absatz 1 in geeigneter Weise bekanntzumachen.“

Darüber hinaus sollte das Bundesverfassungsgerichtsgesetz mittels folgender Änderungen geändert werden:

1. Nach § 82a wird folgender § 82b eingefügt:

㤠82b
(1) Betrifft die Vorlage die Vereinbarkeit eines Gesetzes mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes, sind §§ 77, 78 und 93c Absatz 1 Satz 1 und 2 sinngemäß anzuwenden. § 78 Satz 2 gilt auch für andere Gesetze, die aus entsprechenden Gründen mit dem Grundgesetz unvereinbar sind.

(2) Wird eine besoldungsrechtliche Bestimmung für nichtig erklärt, sind alle Bescheide anzupassen, die auf ihrer Grundlage erlassen wurden. Für Nachzahlungen gilt § 288 Absatz 2 BGB.“

2. Nach § 95 wird folgender § 95a eingefügt:

㤠95a
Ist die Vereinbarkeit einer besoldungsrechtlichen Bestimmung mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes mittelbarer Gegenstand der Verfassungsbeschwerde, ist § 82b Absatz 1 und Absatz 2 Satz 1 sinngemäß anzuwenden.“

Diese Regelungen haben die Verbände in der Vergangenheit bereits vorgestellt; auch die Begründungen für die einzelnen vorgeschlagenen Regelungen sind veröffentlicht.