Stellungnahme zum Gesetzesentwurf der Fraktion der FDP zur Stärkung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft (BT-Drs. 19/11095) sowie zum Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Stellung der Staatsanwaltschaft rechtsstaatlich reformieren“ (BT-Drs 19/13516) anlässlich der Anhörung des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz des Deutschen Bundestages am 6. Mai 2020
Die Stärkung der Stellung der Staatsanwaltschaft als notwendigem Organ der Strafrechtspflege ist ein Kernanliegen des Deutschen Richterbundes (DRB). Zuletzt im Jahr 2015 hat der DRB einen Reformvorschlag zur Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall vorgelegt, der an der grundsätzlichen Einordnung der Staatsanwaltschaft als Teil der vollziehenden Gewalt festhält und eine gerichtliche Kontrolle an die Stelle ministerieller Einflussnahme setzt.
Diese Reformbemühungen des DRB aus jüngster Vergangenheit dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass entsprechende Reformdiskussionen bereits seit Jahrzehnten geführt und Änderungen angemahnt wurden.
Zur nationalen Diskussion um das ministerielle Einzelweisungsrecht, das zuletzt durch die rechtspolitischen Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Ermittlungsverfahren gegen Verantwortliche des Internet-Blogs „netzpolitik.org“ wegen Landesverrats in (erneute) Kritik geraten war, ist auf europäischer Ebene das Leitbild einer Europäischen Staatsanwaltschaft, die zumindest von Einzelfallweisungen befreit ist, hinzugetreten. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund dieser Entwicklung hält der DRB die Abschaffung des ministeriellen Einzelweisungsrechtes für unabdingbar. Hiermit zwangsläufig verbunden ist es, den Status des politischen Beamten für den Generalbundesanwalt aufzuheben.
Vor diesem Hintergrund begrüßt der DRB ausdrücklich die durch den Gesetzesentwurf zur Stärkung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft (BT-Drucksache 19/11095) sowie durch den Antrag, die Stellung der Staatsanwaltschaft rechtsstaatlich zu reformieren (BT-Drucksache 19/13516) erneut in Gang gesetzte Diskussion.
I. Zur Stellung der Staatsanwaltschaft in Deutschland
In seiner Entscheidung vom 19. März 1959 hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die Staatsanwaltschaft nicht nur wie jede Verwaltungsbehörde an Gesetz und Recht gebunden ist (Artikel 20 Abs. 3 GG). Vielmehr erfüllt sie, organisch eingegliedert in die Justiz, gemeinsam mit dem Gericht die Aufgabe der „Justizgewährung“ auf dem Gebiet des Strafrechts. Diese Aufgabe hat das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung aus dem Jahr 2015 wie folgt näher beschrieben:
„Mit ihrer Verpflichtung zur Objektivität (§ 160 Abs. 2 StPO) ist sie Garantin für Rechtsstaatlichkeit und gesetzmäßige Verfahrensabläufe; als Vertreterin der Anklage gewährleistet sie eine effektive Strafrechtspflege. […] In ihrer Rolle als „Wächterin des Gesetzes“ obliegt ihr die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben an den Strafprozess“.
Dieses Verständnis beschränkt die Weisungsbefugnis der Vorgesetzten (§ 146 GVG) und das den Landes- und der Bundesjustizverwaltung zustehende „Recht der Aufsicht und Leitung“ in § 147 GVG, andere als „justizgemäße“ Einflüsse auf die Entschließung der Staatsanwaltschaft auszuüben. Gleichwohl haben nicht zuletzt die Ermittlungen im Zusammenhang mit „netzpolitik.org“ Anlass zur Diskussion geboten, ob das externe Einzelweisungsrecht, also die Sachleitungsbefugnis der obersten Bundes- und Landesbehörden, nicht doch zur Wahrnehmung justizfremder Interessen missbraucht werden kann. Aus Sicht des DRB ist bereits diese öffentliche Debatte geeignet, das Vertrauen der Bevölkerung in die Strafverfolgungsbehörden und damit den Rechtsstaat insgesamt zu beschädigen.
II. Das Europäische Leitbild einer unabhängigen Staatsanwaltschaft
Während trotz der Jahrzehnte währenden innerstaatlichen Diskussion ein Konsens zur Reform des ministeriellen Einzelweisungsrechts nicht gefunden werden konnte, hat sich auf europäischer Ebene zunehmend das Leitbild einer zumindest von Einzelfallweisungen unabhängigen Staatsanwaltschaft als gemeinsamer unionsweiter Maßstab etabliert.
1. Empfehlungen von PACE und GRECO
Die Parlamentarische Versammlung des Europarates (PACE) hat Deutschland in einer einstimmig gefassten Resolution am 30. September 2009 aufgefordert, die Möglichkeit abzuschaffen, dass Justizminister der Staatsanwaltschaft Anweisungen zu einzelnen Fällen geben. Die Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (GRECO) hat Deutschland in ihrem Bericht zur vierten Evaluierungsrunde im Jahr 2014 ebenfalls empfohlen, die Abschaffung des Rechts der Justizminister, im Einzelfall externe Weisungen zu erteilen, in Erwägung zu ziehen.
2. Urteil des EuGH zum Europäischen Haftbefehl vom 27. Mai 2019 (Rs. C-508/18)
Mit seiner Entscheidung vom 27. Mai 2019 hat auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) deutlich herausgestellt, dass das System des auf gegenseitiger Anerkennung beruhenden Europäischen Haftbefehls auf dem Leitbild einer unabhängigen Staatsanwaltschaft beruht. Aufgrund des externen Weisungsrechts der Justizminister gegenüber den Staatsanwaltschaften nach § 147 GVG könnten deutsche Staatsanwaltschaften dementsprechend keine „ausstellende Justizbehörde“ im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten in der durch den Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26. Februar 2009 geänderten Fassung sein.
3. Vorabentscheidungsverfahren des Landgerichts für Strafsachen Wien eingereicht am 2. August 2019 (Rs. C-584/19)
Aktuell ist ein weiteres Gerichtsverfahren vor dem EuGH anhängig, das die Frage zum Gegenstand hat, ob deutsche Staatsanwaltschaften hinreichend unabhängig sind, um am europäischen Rechtshilfeverkehr teilnehmen zu dürfen. Nun betrifft es die Richtlinie 2014/41/EU über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen. Mit am 2. August 2019 beim EuGH eingereichten Vorabentscheidungsersuchen hat das Landesgericht für Strafsachen Wien folgende Vorlagefrage zur Entscheidung vorgelegt:
„Sind die Begriffe „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2014/41/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen (1) und „Staatsanwalt“ im Sinne von Art. 2 lit. c sublit. (i) der genannten Richtlinie dahin auszulegen, dass darunter auch die Staatsanwaltschaften eines Mitgliedstaats fallen, die der Gefahr ausgesetzt sind, im Rahmen des Erlasses einer Entscheidung über die Ausstellung einer Europäischen Ermittlungsanordnung unmittelbar oder mittelbar Anordnungen oder Einzelweisungen seitens der Exekutive, etwa des Justizsenators in Hamburg, unterworfen zu werden?“
Anlass der Vorlage ist eine Europäische Ermittlungsanordnung der Staatsanwaltschaft Hamburg in einem Ermittlungsverfahren wegen Betruges, in dem sie die Staatsanwaltschaft Wien um Übermittlung von Kontounterlagen ersucht hat. Nach österreichischem Recht unterliegt die Herausgabe von Kontodaten einem Richtervorbehalt. In der Sache stellt das Landesgericht die Frage, ob der EuGH in der Auslegung der Richtlinie zur Europäischen Ermittlungsanordnung dieselben strengen Maßstäbe an die Unabhängigkeit der deutschen Staatsanwaltschaft anlegt wie im Zusammenhang mit dem Europäischen Haftbefehl.
4. Verhandlungen E-Evidence-Verordnung
In den Verhandlungen über einen Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung über Europäische Herausgabeanordnungen und Sicherungsanordnungen für elektronische Beweismittel in Strafsachen (sogenannte E-Evidence-Verordnung, (COM (2018) 225 final)) hat das Europäische Parlament unter Bezugnahme auf die jüngste Rechtsprechung des EuGH ebenfalls die Forderung erhoben, dass neben einem Gericht nur ein „unabhängiger Staatsanwalt“ tätig werden dürfe. Unabhängig, so heißt es im Berichtsentwurf, sei ein Staatsanwalt dann, „wenn er nicht dem Risiko ausgesetzt ist, in einem konkreten Fall direkt oder indirekt Weisungen oder Anweisungen im Zusammenhang mit dem Erlass einer Entscheidung von der Exekutive, wie z.B. einem Justizminister, zu erhalten.“
III. Konsequenzen für die Stellung der Staatsanwaltschaft in Deutschland
Mit seiner grundlegenden Entscheidung vom 27. Mai 2019 hat der EuGH deutlich gemacht, dass das System des auf gegenseitiger Anerkennung beruhenden Europäischen Haftbefehls auf dem Leitbild einer unabhängigen nationalen Staatsanwaltschaft beruht. Die Entscheidung, dass deutsche Staatsanwaltschaften aufgrund des externen Weisungsrechts der Justizminister gegenüber den Staatsanwaltschaften nach § 147 GVG keine „ausstellende Justizbehörde“ im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 des Rahmenbeschlusses zum Europäischen Haftbefehl sein können, betrifft ein Erfolgsmodell europäischer Rechtshilfeinstrumente und ist von erheblicher Tragweite für die Teilnahme Deutschlands am europäischen Rechtshilfeverkehr.
Wenngleich die Gerichte und Staatsanwaltschaften die innerstaatlichen Konsequenzen der genannten EuGH-Entscheidung durch eine große Flexibilität kompensiert haben, wird mehr und mehr deutlich, dass die auf europäischer Ebene laut gewordenen Rufe nach einer unabhängigen, von politischen Einflüssen befreiten nationalen Strafverfolgungsbehörde nicht verstummen werden. Sollte der EuGH in Fortsetzung seiner Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl auch für die Europäische Ermittlungsanordnung zu dem Schluss gelangen, dass diese nur von einer von Einzelweisungen unabhängigen Staatsanwaltschaft angeordnet werden darf, wären die Auswirkungen für Deutschland unübersehbar: Die EEA ist mittlerweile das zentrale Rechtshilfeinstrument zur EU-weiten Erlangung von Beweisen in Strafverfahren. Sie ist geprägt von einem formalisierten, dem Ziel einer vereinheitlichten und beschleunigten Erledigung von grenzüberschreitenden Ermittlungsersuchen dienenden Verfahren, das angesichts seines weiten Anwendungsbereichs (z.B. Zeugenvernehmungen, Durchsuchungen, Einholung von Auskünften, verdeckte Überwachungsmaßnahmen usw.) weit über das Instrument des Europäischen Haftbefehls hinausreicht.
Für den Fall einer auf der Linie der Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl liegenden Entscheidung des EuGH ist daher mit erheblichen Mehrbelastungen der Justiz zu rechnen, weil nicht nur ein Staatsanwalt, sondern auch ein Gericht den Erlass einer EEA zu prüfen hätte. Dies bedeutete einen erheblichen Mehraufwand auf Seiten der Gerichte, aber auch der Staatsanwaltschaften und lässt innerstaatliche Verzögerungen besorgen, die dem Bestreben nach zwischenstaatlicher Verfahrensbeschleunigung durch eine formalisierte EEA ersichtlich zuwiderlaufen. Besonders augenfällig ist die zu erwartende Mehrbelastung für solche Ermittlungsmaßnahmen, die, wie beispielsweise die Vernehmung von Zeugen oder auch die Einholung von Auskünften, keinem Richtervorbehalt in Deutschland unterliegen. Denn auch diese wären im Falle einer EEA einem deutschen Gericht zur Prüfung und Entscheidung vorzulegen.
Zu dieser Mehrbelastung tritt hinzu, dass im Ergebnis eine Art „Rechtshilfe-Untersuchungsrichter“ als Fremdkörper im deutschen Rechtssystem geschaffen würde. Während richterliche Untersuchungshandlungen innerstaatlich nur bei Ermittlungseingriffen mit Richtervorbehalt vorgesehen sind und das Gericht allein zu prüfen hat, ob die beantragte Handlung nach den Umständen des Falles gesetzlich zulässig ist (vgl. § 162 Abs. 2 StPO), würde für Fälle der zwischenstaatlichen EEA eine allgemeine (rechtshilfe-) gerichtliche Zuständigkeit begründet. Diese könnte unweigerlich die Frage nach sich ziehen, ob das deutsche Gericht auch die Erforderlichkeit einer Untersuchungshandlung zu beurteilen hat und eine EEA unter Zweckmäßigkeitserwägungen ablehnen kann. Jenseits des damit verbundenen Systembruchs könnte dies im Einzelfall zu sich widersprechenden Entscheidungen zwischen innerstaatlich zuständiger Staatsanwaltschaft und rechtshilferechtlich zuständigem Gericht führen.
Angesichts der Bedeutung der EEA im europäischen Rechtshilfeverkehr drohte deutschen Staatsanwaltschaften zudem ein erheblicher Vertrauens- und Bedeutungsverlust innerhalb Europas, wenn sie noch nicht einmal mehr Entscheidungen im Bereich der sogenannten einfachen Rechtshilfe treffen dürften. Dies zöge gerade angesichts der Erkenntnis, dass einer internationalen Kriminalität nur eine grenzüberschreitende Strafverfolgung und vertrauensvolle Zusammenarbeit entgegengesetzt werden kann, erhebliche praktische Beeinträchtigungen, aber auch einen Ansehensverlust Deutschlands im europäischen Rechtshilfeverkehr insgesamt nach sich.
Zwar kann der Ausgang des Vorabentscheidungsverfahrens nicht prognostiziert werden. Die Fragen, die der EuGH zur Vorbereitung seiner zunächst für den 5. Mai 2020 anberaumten mündlichen Verhandlung gestellt hat – darunter unter anderem, ob Europäische Ermittlungsanordnungen, die von einer deutschen Staatsanwaltschaft ausgestellt werden, von einem Richter genehmigt oder validiert werden, sowie ob von Deutschland auf Ebene des nationalen Rechts im Anschluss an das Urteil zum Europäischen Haftbefehl Maßnahmen zum Status der deutschen Staatsanwaltschaft ergriffen wurden, die gegebenenfalls auch für die Richtlinie zur EEA relevant sein könnten – lassen jedoch vermuten, dass der EuGH die bestehenden Unterschiede der EEA zum Europäischem Haftbefehl nicht wesentlich erachtet und an dem Erfordernis einer von externen Einzelweisungen unabhängigen nationalen Staatsanwaltschaft festhält.
Ungeachtet des Ausgangs des neuerlichen Verfahrens vor dem EuGH bleibt der Makel der „gerichtlich attestierten“ fehlenden Unabhängigkeit deutscher Staatsanwaltschaften. Der Eindruck, deutsche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte seien nicht nur abhängig von Gesetz und Recht, sondern auch von der Regierung, steht dem deutschen Rechtsstaat im Ausland nicht gut zu Gesicht, zumal in Zeiten, in denen, wie zuletzt in Polen und Ungarn, die Justiz von politischer Einflussnahme betroffen und ersichtlich beeinträchtigt ist.
IV. Zu den Reformvorschlägen
Vor diesem Hintergrund sind die im Gesetzesentwurf der FDP und dem Entschließungsantrag von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gemachten Vorschläge in ihrem Ausgangspunkt zu begrüßen. Deutschen Staatsanwaltschaften muss eine größere Unabhängigkeit eingeräumt werden, damit sie nicht von wesentlichen Instrumenten der grenzüberschreitenden europäischen Zusammenarbeit ausgeschlossen werden und sie auch innerstaatlich als objektive, allein Recht und Gesetz verantwortliche Strafverfolgungsbehörden wahrgenommen werden.
1. Zum Festhalten am allgemeinen Weisungsrecht
Das allgemeine Weisungsrecht, wie es z.B. in den Richtlinien über das Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV) oder auch der Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen (MiStra) zum Ausdruck kommt, sowie das interne Weisungsrecht sind mit Unionsrecht vereinbar. Wie der EuGH am Beispiel Frankreichs klargestellt hat, wird die Unabhängigkeit französischer Staatsanwaltschaften weder dadurch in Frage gestellt, dass der Justizminister ihnen allgemeine Weisungen auf dem Gebiet der Strafrechtspolitik erteilen kann, noch dadurch, dass sie der Leitung und Kontrolle ihrer Vorgesetzten, die selbst Mitglieder der Staatsanwaltschaft sind, unterliegen und verpflichtet sind, deren Anweisungen zu folgen.
Auch innerstaatlich ist ein Festhalten am allgemeinen und am internen Weisungsrecht unbedenklich. Der hierarchische Aufbau der Staatsanwaltschaft und die interne Weisungsbefugnis der ersten Beamten gewährleisten einen rationalen Kräfteansatz und eine gleichmäßige Gesetzesanwendung. Gleiches gilt für allgemeine, nicht auf den Einzelfall bezogene Weisungen, die zudem aus der Natur der Sache heraus transparent sind und daher kaum die Gefahr oder auch nur den Anschein des sachwidrigen Einflusses in sich tragen.
Vor diesem Hintergrund besteht im Einklang mit beiden Reformvorschlägen kein Anlass, das interne und das allgemeine Weisungsrecht aufzuheben.
2. Zur vorgeschlagenen Abschaffung des externen Weisungsrechts
Vor dem Hintergrund, dass der Staatsanwalt seine Tätigkeit nicht politisch, sondern in der Bindung an Recht und Gesetz verantwortet, steht der DRB dem externen Weisungsrecht im Einzelfall mit der ihm innewohnenden Gefahr oder jedenfalls dem Anschein, die parlamentarisch verantwortliche Exekutive könne Einfluss auf strafprozessuale Entschließungen nehmen, schon dem Grunde nach kritisch gegenüber. Zudem entspräche eine vollständige Abschaffung des externen Weisungsrechtes dem Europäischen Leitbild einer unabhängigen Staatsanwaltschaft.
Mit Blick darauf, dass einer gänzlichen Einzelweisungsfreiheit entgegengehalten wird, es fehle an einer aus Artikel 20 Absatz 2 Satz 1 GG folgenden demokratische Verantwortlichkeit, hat der DRB zuletzt vorgeschlagen, eine solche verfassungsrechtliche Legitimation durch die Schaffung eines ministeriellen Klageerzwingungsverfahrens zu kompensieren. Danach sollen die Landesjustizverwaltungen und das BMJV in Fällen einer Verfahrenseinstellung nach § 170 Abs. 2 StPO unabhängig von einer Frist und unabhängig davon, ob es überhaupt einen Verletzten im Verfahren gibt, und ob dieser gegebenenfalls bereits selbstständig ein Klageerzwingungsverfahren betrieben hat, ein eigenes Recht auf Durchführung des Klageerzwingungsverfahrens haben, ohne gleichzeitig einen direkten Durchgriff auf die verfahrensleitende Staatsanwaltschaft ausüben zu können.
Ein solches, auf gerichtliche anstatt ministerielle Prüfung beruhendes Modell tritt nicht nur dem „bösen Schein“ einer politischen Einflussnahme auf strafrechtliche Ermittlungen entgegen, der auch dann entsteht, wenn die Regierung sich jedes Einflusses enthalten hat. Sondern es betont zugleich die Eingliederung der Staatsanwaltschaft in die Justiz und gewährleistet eine ausreichende demokratische Legitimation staatsanwaltschaftlichen Handelns.
3. Zur vorgeschlagenen gesetzlichen Einschränkung des externen Weisungsrechts
Eine inhaltliche Einschränkung des externen Weisungsrechts auf Fälle evident rechtsfehlerhafter Entscheidungen und Fehl- oder Nichtgebrauch von Ermessen korrespondiert, soweit es den Prüfungsmaßstab betrifft, mit dem strafprozessualen Legalitätsprinzip (§ 160 Abs. 1 StPO), dessen Missachtung insbesondere durch die Strafbarkeit wegen Verfolgung Unschuldiger (§ 344 StGB) und der Strafvereitelung im Amt (§ 258a StGB) sanktioniert wird.
Soweit eine solche inhaltliche Prüfungs- und darauf beschränkte Weisungsbefugnis jedoch in ministerieller Verantwortung verbleibt, stellt dies die unionsrechtlich gebotene Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft in Frage. Denn der EuGH hat auch den Einwand der Bundesregierung, das für die Staatsanwaltschaft geltende Legalitätsprinzip stelle sicher, dass etwaige Einzelweisungen des Justizministers, die sich aus Gesetz und Recht ergebenden Grenzen jedenfalls nicht überschreiten würden, nicht gelten lassen. Solche Garantien könnten jedenfalls nicht völlig ausschließen, dass Entscheidungen der Staatsanwaltschaft im Einzelfall einer Weisung des Justizministers unterworfen würden.
4. Zum Status des Generalbundesanwalts
Aus Sicht des DRB ist ungeachtet der Frage, ob das externe Einzelfallweisungsrecht gänzlich aufgehoben oder inhaltlich beschränkt wird, die Abschaffung des Status des politischen Beamten für den Generalbundesanwalt (§ 54 Abs. 1 Nummer 5 BBG) geboten. Zwar liegt der Schwerpunkt seines Aufgabenbereichs im Schnittpunkt von Strafverfolgung und Politik. Gleichwohl repräsentiert er gerade in seiner öffentlich besonders wahrgenommenen Funktion den Rechtswillen des Staates insgesamt und nicht den politischen Machtanspruch einer einzelnen Regierung. Über die ihm obliegende beamtenrechtliche Folgepflicht hinaus muss er in seiner Amtsausübung nicht grundsätzlich und fortdauernd mit den politischen Ansichten und Zielen der Regierung in Übereinstimmung stehen (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG). Vielmehr ist er sogar dazu berufen, sich diesen Zielen zur Wahrung vom Recht und Gesetz im Einzelfall entgegenzustellen. Mit dieser gesetzlichen Verpflichtung (§ 160 Abs. 2 StPO) ist der Status als politischer Beamter nicht vereinbar.