Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zum Grünbuch der Kommission über Kompetenzkonflikte und den Grundsatz ne bis in idem in Strafverfahren

März 2006

Der Deutsche Richterbund nimmt zu den für die Praxis besonders bedeutsamen Vorschlägen wie folgt Stellung:

1. Regelungsbedarf:
a) Bei Verfahren mit grenzüberschreitendem Bezug, der durch den Tatort (Handlungsort, Ort des Erfolgseintritts), den Wohnort der Beschuldigten und den Wohnort der Geschädigten begründet sein kann, besteht grundsätzlich die Gefahr der Mehrfachverfolgung, da es keinen organisierten Informationsaustausch über anhängige Ermittlungsverfahren in anderen Mitgliedstaaten der EU gibt. Solche Informationen können zwar im Wege der Rechtshilfe oder über polizeiliche Informationssysteme erlangt werden. Voraussetzung ist jedoch, dass der Auslandsbezug erkannt wird und ein Informations- und Koordinationsinteresse der im Inland ermittelnden Behörde besteht. Eine Koordinierung der Ermittlungen erfolgt deshalb häufig nur dann, wenn die Verfahrensbeteiligten selbst auf Doppelermittlungen hinweisen und eine einheitliche Sachbearbeitung anmahnen. In diesem Fall besteht zwar bereits nach geltendem Rechtshilfesystem die Möglichkeit eines Antrags auf Strafverfolgungsübernahme. Die Erledigung eines solchen auf ministeriellem Wege zu stellenden Ersuchens ist jedoch zeitaufwändig und wegen der zu fertigenden Übersetzungen teuer. Trotz dieser Schwierigkeiten gelingt es  im Einzelfall, sachgerechte Lösungen für die gerichtliche Zuständigkeit zu finden. Es werden nur wenige Doppelbestrafungsfälle bekannt. Der mit der Koordinierung der Verfahren verbundene Aufwand wird und kann allerdings nur in besonders bedeutsamen Fällen geleistet werden. Vor einer Erstreckung der Informations- und Koordinationspflicht auf alle in Mitgliedstaaten der EU anhängigen Verfahren sollte daher rechtstatsächlich untersucht werden, ob und in welchem Umfang Defizite bei der grenzüberschreitenden Strafverfolgung sichtbar geworden sind.

b) Auch bei verpflichtenden Regelungen bei  von Kompetenzkonflikten werden sich Doppelermittlungen nicht vermeiden lassen; sie sind möglicherweise sogar geboten: Die dem Legalitätsprinzip verpflichtete deutsche Strafverfolgungsbehörde muss eigene Ermittlungen führen, bis eine dem inländischen Recht vergleichbare Reaktion in einem anderen Mitgliedstaat erfolgt ist. Die Auffassung, dem Legalitätsprinzip sei schon dann genüge getan, wenn festgestellt wird, dass in einem Mitgliedstaat überhaupt Ermittlungen geführt werden, wird nicht geteilt. In Mitgliedstaaten mit Opportunitätsprinzip kann über die Strafverfolgung bis zur Rechtskraft der abschließenden Entscheidung disponiert werden. Auf diese Entscheidung hat die deutsche Strafverfolgungsbehörde keinen Einfluss. Sie muss deshalb alle gebotenen Ermittlungen selbst durchführen.
In Haftsachen ergibt sich eine fortbestehende Ermittlungspflicht darüber hinaus aus dem besonderen Beschleunigungsgebot des Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die zurecht konsequente Rechtsprechung der deutschen Oberlandesgerichte ließe Ermittlungsverzögerungen durch europäische Abstimmungsprozesse nicht zu.

c) Bedenken bestehen gegen die Annahme des Grünbuchs, parallel laufende Ermittlungen in mehren Mitgliedstaaten führten zu überflüssiger Doppelarbeit. Nach den Erfahrungen der Praxis können Ermittlungshandlungen am schnellsten in dem Mitgliedstaat durchgeführt werden, zu dem  Tat oder Täter einen unmittelbaren Bezug hat.

d) In jedem Fall sachgerecht wäre es, wenn in allen EU-Mitgliedstaaten die Möglichkeit bestünde, ein Ermittlungsverfahren im Hinblick auf ein wegen der gleichen oder anderer Taten gegen den Beschuldigten im Ausland anhängiges Verfahren vorläufig einzustellen. Eine Vorschrift, die eine solche Einstellung ausdrücklich zulässt, findet sich derzeit auch in der deutschen Strafprozessordnung nicht.
 

2. Verfahrensrechtliche Schwierigkeiten:
a) Wegen des unterschiedlichen Tatbegriffs in den Mitgliedsländern der EU ergeben sich bereits bei der Anwendung der Art. 54 ff. SDÜ immer wieder Abgrenzungsschwierigkeiten. Nach deutschem Recht erfasst die Tat im prozessualen Sinne den gesamten bekannten Lebenssachverhalt. Auf diesen erstreckt sich auch gegebenenfalls die Rechtskraft einer abschließenden Entscheidung mit der Folge eines Strafklageverbrauchs. In anderen Rechtsordnungen wird als Tat nur der strafrechtlich verfolgte Ausschnitt eines Lebenssachverhalts angesehen. Eine einheitliche Definition dessen, was unter „derselben Tat“ zu verstehen ist, ist daher zwingend notwendig und sollte nicht der Rechtsprechung des EuGH überlassen bleiben.

b) Schwierigkeiten in der Anwendung des SDÜ ergeben sich auch bei der Frage, welche staatliche Reaktion als „rechtskräftige Aburteilung“ im  Sinne des Art. 54 SDÜ zu berücksichtigen ist. Ungeklärt ist etwa, wie nichtförmliche strafrechtliche Reaktionen, z. B. im Jugendrecht, aber auch Verfahrenseinstellungen mit eindeutigem Sanktionscharakter einzuordnen sind. So kann etwa ein Ermittlungsverfahren nach deutschem Recht gemäß § 153 a StPO durch das Gericht, in einfachen Fällen auch durch die Staatsanwaltschaft nach Erfüllung einer Auflage, die u. a. in der Zahlung eines auch sehr hohen Geldbetrages bestehen kann, eingestellt werden. Bis zur Erfüllung der Auflage, die sich über einen Zeitraum von bis zu einem Jahr erstrecken kann, ist das Verfahren nur vorläufig eingestellt und kann wieder aufgenommen werden. Auch die endgültige Verfahrenseinstellung entfaltet nur eine beschränkte Rechtskraftwirkung. Das Verfahren kann wieder aufgenommen werden, wenn die zunächst als Vergehen verfolgte Tat nachträglich als Verbrechen zu würdigen ist.

c) Bei einer Verpflichtung zur Absprache über die Führung des Ermittlungsverfahrens muss sichergestellt sein, dass die in einem Mitgliedsland erhobenen Beweise auch in anderen Mitgliedsländern verwertbar sind. Grenzüberschreitende Verfahren sind häufig komplex und beziehen sich auf mehrere Taten und mehrere Beschuldigte. Auch bei einer Koordinierung der Ermittlungen kann es daher häufig sachgerecht sein, Verfahren wegen einzelner Tatkomplexe oder gegen einzelne Beschuldigte in verschiedenen Ländern zu führen und dabei alle erhobenen Beweise einführen zu können. Die Umsetzung des Rahmenbeschlusses über die Europäische Beweisanordnung ist daher vorgreiflich.

d) Die Gerichtsstandsregelungen in den Mitgliedstaaten müssten vereinheitlicht werden. Die deutsche Strafprozessordnung kennt grundsätzlich keine ausschließlichen Gerichtsstände. Hauptgerichtsstände sind am Tatort, am Wohnsitz des Beschuldigten und am Ergreifungsort des Beschuldigten begründet. Darüber hinaus gelten die Gerichtsstände des gewöhnlichen Aufenthalts und des letzten inländischen Wohnsitzes sowie besondere Gerichtsstände der Presse und des Zusammenhangs. Bereits auf nationaler Ebene bestehen daher regelmäßig konkurrierende Zuständigkeiten. Zur Regelung der inländischen Kompetenzkonflikte und zur Sicherstellung einer einheitlichen effektiven Strafverfolgung bestehen in Deutschland nicht nur gesetzliche Regelungen, sondern auch zahlreiche Zuständigkeitsvereinbarungen der Generalstaatsanwälte. Eine Information über anhängige Verfahren mit der Möglichkeit der nationalen Koordination ist über das zentrale staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister möglich. Eine Verpflichtung zur Absprache besteht jedoch nicht. Die deutschen Regelungen bieten den Vorteil hoher Flexibilität. Eine europäische Gerichtsstandsregelung müsste dagegen zur Vermeidung von Streitigkeiten auf wenige Gerichtsstände, wohl mit einem Vorrang für das Territorialprinzip, beschränkt werden.

Anders als im nationalen deutschen Recht müsste eine Festlegung und Beschränkung auf die Gerichtsstände des Tatorts und des Wohnorts des Beschuldigten erfolgen. Die im Grünbuch vorgeschlagenen weiteren Zuständigkeitskriterien der „Interessen des Beschuldigten“, der „Interessen des Staates“ sowie der „Effizienz und Dauer des Verfahrens“ sind schon wegen ihrer Unbestimmtheit ungeeignet. Sie sind konfliktträchtig für den Abstimmungsprozess der Strafverfolgungsbehörden und bieten hohe Risiken bei der Überprüfung durch Gerichte. Das vorgeschlagene Angemessenheitsprinzip und das Recht auf ein faires Verfahren wiederum sind Begriffe, die für einen schnellen und praktikablen Entscheidungsprozess der Konkretisierung bedürften.

3. Vorgesehenes Verweisungsverfahren
a) Bereits die im Grünbuch vorgeschlagenen Feststellungen und Informationen der „interessierten Behörden“ in anderen Staaten werden nur in besonderen Einzelfällen geleistet werden können. Soll eine Koordination in allen grenzüberschreitenden Verfahren sichergestellt werden, müsste eine zentrale europäische Meldestelle eingerichtet werden. Der Vorschlag, dass die Behörde eines Mitgliedstaates, der eine Strafverfolgung eingeleitet hat, oder Ermittlungen beabsichtigt in einem Fall, der eine enge Verbindung zu einem anderen Mitgliedstaat aufweist, die zuständigen Behörden dieses Staates rechtzeitig informieren muss, erscheint nicht praktikabel. Die im Grünbuch vorgeschlagene direkte Kontaktaufnahme mit direkter Absprache der beteiligten Behörden wird nicht nur wegen deren Einbindung in die nationalen Justizhierarchien, in Deutschland in 16 Bundesländern, über die eine Verbindlichkeit der Zuständigkeitsvereinbarung sichergestellt werden müsste, besondere Schwierigkeiten mit sich bringen. Die einzelnen Behörden werden wegen der fehlenden Kenntnisse des anderen Rechtssystems und der Sprachschwierigkeiten auch regelmäßig überfordert sein. Eurojust kann im Einzelfall Hilfestellung leisten, wäre jedoch mit einer Betreuung aller grenzüberschreitenden Verfahren überfordert.

b) Eine Beilegung eines möglichen Zuständigkeitsstreits durch Mediation ist für den wegen der Sicherstellung der Effektivität der Strafverfolgung einerseits und der Wahrung der Beschuldigten- und Beteiligtenrechte andererseits auf klare Zuständigkeiten ausgerichteten Strafprozess nicht sachgerecht. Konflikte können auch zwischen Justizbehörden nur entschieden werden, wenn hierfür eindeutige und verbindliche Verfahren vorgegeben werden. Hierfür stehen Einrichtungen der EU nicht zur Verfügung und dürften auch in absehbarer Zeit nicht eingerichtet werden können. Wegen des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland gibt es eine nationale Zentralstelle, die den Staatsanwaltschaften und Gerichten der Länder Weisungen erteilen könnte, nicht.

Christoph Frank, stellv. Vorsitzender des DRB