Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zum Referentenentwurf des BMJV - Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer IP-Adressspeicherung und Weiterentwicklung der Befugnisse zur Datenerhebung im Strafverfahren
A. Tenor der Stellungnahme
Der Deutsche Richterbund begrüßt den Referentenentwurf eines Gesetzes zur Einführung einer IP-Adressspeicherung und Weiterentwicklung der Befugnisse zur Datenerhebung in seiner Gesamtheit ausdrücklich.
Der Referentenentwurf führt die von Seiten des Deutschen Richterbundes seit langem nachhaltig geforderte vorsorgliche Speicherung von IP-Adressen ein und leistet damit einen besonders werthaltigen Beitrag zur Verbesserung der Strafverfolgung unter anderem in den Deliktsbereichen Cybercrime, sexueller Kindesmissbrauch sowie Kinder- und Jugendpornographie. Damit wird den Ermittlern ein dringend notwendiges Werkzeug an die Hand gegeben. Die vorgesehene Speicherpflicht von drei Monaten wird den Bedürfnissen der Praxis gerecht. Sie ist maßvoll ausgestaltet. Die Aussagekraft der zu speichernden Daten ist auf das für die Strafverfolgung zwingend Notwendige begrenzt. Die Speicherpflicht stellt daher keinen unverhältnismäßigen Eingriff in Bürgerrechte dar. Sie bringt das Interesse des Staates an einer effektiven Aufklärung von Straftaten in einen angemessenen Ausgleich mit den Grundrechten derjenigen Bürgerinnen und Bürger, die von der Speicherung betroffen sind.
Das mit dem Entwurf eingeführte Instrument der Sicherungsanordnung passt das nationale Strafverfahrensrecht an europarechtliche Vorgaben an und erhöht die Effektivität grenzüberschreitender Ermittlungen. Zugleich stellt die Sicherungsanordnung eine aus Sicht der Praxis sinnvolle Ergänzung zur vorsorglichen IP-Adressspeicherung dar (vgl. dazu die Stellungnahme #5/25 des Deutschen Richterbundes).
Schließlich stellt der Referentenentwurf klar, dass Funkzellenabfragen bei allen Straftaten von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung durchgeführt werden können. Auch insoweit leistet der Entwurf einen wertvollen Beitrag zur effektiven Strafverfolgung, insbesondere im Bereich des gewerbs- und bandenmäßigen Betruges.
B. Bewertung im Einzelnen
I. Die vorsorgliche Speicherung von IP-Adressen ist ein für die Strafverfolgungspraxis besonders werthaltiges Ermittlungsinstrument. Die in dem Referentenentwurf vorgesehene dreimonatige Speicherpflicht für Internetzugangsdiensteanbieter wird den Bedürfnissen der Praxis gerecht.
Die Bekämpfung der Deliktsbereiche Cybercrime, sexueller Kindesmissbrauch, Kinder- und Jugendpornographie sowie von Delikten, die unter den Überbegriff „Hass und Hetze im Netz“ gefasst werden, stellt einen Schwerpunkt der Strafverfolgungspraxis dar. Die enormen und stetig ansteigenden Fallzahlen in den genannten Deliktsfeldern zeigen: Straftaten werden zunehmend im Internet oder über das Internet begangen.
All diesen Deliktsbereichen ist gemein, dass die Taten durch anonym agierende Täter im Netz begangen werden. Bei solchen im Internet begangenen Straftaten ist die IP-Adresse der zur Tatbegehung verwendeten Internetverbindung häufig der einzig tragfähige, in jedem Falle aber der schnellste und effizienteste Ermittlungsansatz, um die unbekannten Täter zu identifizieren.
Dieser Ermittlungsansatz spielt ganz besonders bei der Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern sowie der Kinderpornographie eine zentrale Rolle. Denn der Austausch von kinderpornographischen Inhalten findet weit überwiegend im Internet statt. Bilder und Videos werden zum Teil in versteckten Foren, zum Teil auch öffentlich gehandelt und getauscht. Die ganz überwiegende Anzahl von Hinweisen wird dem Bundeskriminalamt durch das National Center for Missing and Exploited Children (NCMEC) übermittelt; es handelt sich hierbei um eine gemeinnützige US-amerikanische Organisation, die sich für die Belange vermisster und ausgebeuteter Kinder einsetzt. Das NCMEC wiederum erhält seine Daten von großen Internetkonzernen wie beispielsweise Google oder Facebook, die auf ihren Plattformen solche inkriminierten Inhalte festgestellt haben.
Das Bundeskriminalamt erhält auf diese Weise in der Regel den Accountnamen, zuweilen auch die E-Mail-Adresse, sowie die verwendete IP-Adresse. Ermittlungen zu den Accountnamen und E-Mail-Adressen gehen regelmäßig ins Leere, da die Dienste keine Identitätskontrollen durchführen und ohne Entgelt genutzt werden können. Nutzer können sich daher mit Alias-Daten oder Fantasienamen registrieren, ohne Zahlungsdaten hinterlegen zu müssen. Der einzig brauchbare Ermittlungsansatz ist dann die IP-Adresse.
Dieser Ermittlungsansatz verspricht allerdings nach derzeit geltendem Recht nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn eine bekannt gewordene IP-Adresse durch eine Anfrage bei dem Anbieter einem konkreten Anschlussinhaber zuzuordnen ist. Dies wiederum ist nur der Fall, wenn die Tat kurz nach ihrer Begehung bekannt wird. Denn die Telekommunikationsunternehmen in Deutschland speichern Verkehrsdaten derzeit mangels Mindestspeicherfristen uneinheitlich und gegenwärtig maximal für einen Zeitraum von sieben Tagen. Nach diesem Zeitraum gehen entsprechende Anfragen ins Leere.
Dies ist gerade in Ermittlungsverfahren, die den (schweren) sexuellen Missbrauch von Kindern und Kinderpornographie zum Gegenstand haben, auch aus einem anderen Grund häufig der Fall. Denn nicht selten ergeben sich bei einem ermittelten Tatverdächtigen weitere Ermittlungsansätze, insbesondere im Hinblick auf dessen Kommunikations- und Tauschpartner. Da die Auswertung sichergestellter Datenträger Zeit beansprucht, stellt die IP-Adresse auch hier häufig den einzig brauchbaren Ermittlungsansatz dar.
Die Relevanz dieses Ermittlungsansatzes für die Strafverfolgungspraxis ist enorm. Zwar gelingt es den Ermittlungsbehörden bisweilen – wenn auch mit hohem Aufwand in Form personeller und technischer Ermittlungsmaßnahmen – selbst im Darknet, Täter aus der Anonymität zu holen und Klar-IP-Adressen zu ermitteln.
Allerdings verkennt die rechtspolitische Debatte bisweilen, dass im Bereich der Bekämpfung von Kinderpornographie hohe Aufklärungsquoten, die ohne Täteridentifizierung mittels IP-Adresse erreicht werden, kein belastbares Argument gegen die Notwendigkeit der vorsorglichen Speicherung von IP-Adressen darstellen können. Angesichts des enormen Fallzahlenaufkommens sind in realen Zahlen mehrere tausende Fälle pro Jahr nicht aufklärbar, weil die übermittelte IP-Adresse als einziger Ermittlungsansatz aufgrund der fehlenden IP-Adressen-Speicherung bei den Providern keinem Nutzer zugeordnet werden kann. In einer Vielzahl dieser Fälle kommt es zum Realmissbrauch oder dauert ein solcher Missbrauch gar an. Jeder Realmissbrauch – gerade auch der schwere sexuelle Missbrauch von Kleinkindern – ist ein schweres Verbrechen, das in den Grenzen rechtsstaatlich zulässiger Instrumente maximal effektiv verfolgt werden muss.
Trotz der besonderen Bedeutung dieses Ermittlungsinstruments fehlt im deutschen Recht noch immer eine Regelung zur vorsorglichen Speicherung von IP-Adressen. Diese Lücke schließt der Referentenentwurf.
Mit der nunmehr geplanten Einführung einer dreimonatigen Speicherpflicht für Internetzugangsdiensteanbieter in § 176 TKG-E und der korrespondierenden Befugnis zur Erhebung in § 100g Absatz 5 StPO-E wird der Entwurf den Bedürfnissen der Strafverfolgungspraxis gerecht.
Die Entwurfsbegründung skizziert zutreffend die soeben bereits beschriebenen Herausforderungen, denen sich die Strafverfolgungspraxis bei der Verfolgung von Straftaten, die im Internet oder mithilfe des Internets begangen werden, ausgesetzt sieht (u.a. Ref-E, S. 52 ff.).
Gerade in Fällen der Verbreitung von Kinderpornographie, der gewerbsmäßigen Erpressung mittels Ransomware, der internationalen Zusammenarbeit im Bereich von Straftaten zum Nachteil von Kindern und Jugendlichen, der Ermittlungen wegen banden- und gewerbsmäßiger Betäubungsmittelkriminalität, dem Terrorismusstrafrecht und im Phänomenbereich des Hasspostings kann es zu Zeitverzögerungen bei dem Bekanntwerden oder der Auflösung von IP-Adressen kommen. Auch bei der Sicherstellung einer Plattform aus dem Bereich Cybercrime kann die Generierung von IP-Adressen mitunter mehrere Wochen in Anspruch nehmen. Eine kürzere Speicherpflicht – etwa von einem Monat – ist aus diesem Grunde abzulehnen.
Aus Sicht des Deutschen Richterbundes dürfte mit einer Speicherdauer von drei Monaten ein maßgeblicher Teil der einschlägigen Fälle abgedeckt werden. Die in dem Referentenentwurf vorgesehene Speicherdauer ist aus den genannten Gründen erforderlich. Sie bringt das Interesse des Staates an einer effektiven Aufklärung von Straftaten in einen angemessenen Ausgleich mit den Grundrechten derjenigen Bürgerinnen und Bürger, die von der Speicherung betroffen sind.
II. Die in dem Referentenentwurf vorgesehene IP-Adressspeicherung führt nicht zu einer „anlasslosen Massenüberwachung“. Die vorgesehene Speicherpflicht ist maßvoll ausgestaltet. Sie stellt keinen schwerwiegenden Eingriff dar und ist sowohl mit Verfassungsrecht als auch mit Unionsrecht vereinbar.
Unmittelbar nach der Veröffentlichung des Referentenentwurfs war in der rechtspolitischen Debatte vereinzelt von einer „anlasslosen Massenüberwachung“ die Rede, mit der ein „heftiger Eingriff in die Bürgerrechte“ verbunden sei.
Diese Kritik ist verfehlt. Sie wird dem Inhalt des Referentenentwurfs nicht gerecht und suggeriert unzutreffend, dass es sich bei der vorgesehenen Speicherpflicht um eine besonders grundrechtsintensive Maßnahme handeln würde.
Die Anbieter für Internetzugangsdienste werden durch § 176 TKG-E lediglich dazu verpflichtet, für die Dauer von drei Monaten die Information darüber zu speichern, welchem Internetanschluss eine IP-Adresse zu einem bestimmten Zeitpunkt zugeordnet war. Darüber hinaus sind weitere Daten wie die Portnummern und weitere Verkehrsdaten zu speichern, sofern dies für die eindeutige Zuordnung der IP-Adresse zu einem Anschlussinhaber erforderlich ist.
Informationen über besuchte Internetseiten oder genutzte Online-Dienste sind demgegenüber gerade nicht zu speichern.
Anders als teilweise in der öffentlichen Debatte unterstellt, werden die Anbieter auch nicht zur vorsorglichen Speicherung von Informationen über den geographischen Standort eines internetfähigen Geräts zu einem bestimmten Zeitpunkt (sogenannte Standortdaten) oder sonstiger Verkehrsdaten verpflichtet.
Informationen darüber, mit wem, wann oder wie lange von einem bestimmten Anschluss aus kommuniziert wurde, sind ebenfalls nicht Gegenstand der Speicherpflicht.
Auf Basis der gemäß § 176 TKG-E zu speichernden Daten lassen sich keine Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile erstellen. Die Vertraulichkeit von Kommunikationsinhalten ist schon deswegen gesichert, weil Inhaltsdaten nicht der mit dem Referentenentwurf einzuführenden Speicherpflicht unterliegen.
Die Speicherpflicht beschränkt sich einzig auf die Sicherung von Daten, welche erforderlich sind, um im Nachhinein eine bestimmte IP-Adresse einem bestimmten Internetanschluss zuordnen zu können. Zudem können Strafverfolgungsbehörden auf die zu einer gespeicherten Adresse vorhandenen Informationen über die Identität des Anschlussinhabers (Bestandsdaten) zugreifen, sofern dies zur Aufklärung einer Straftat erforderlich ist.
Die Beeinträchtigung der Bürgerrechte ist in Ansehung all dessen maßvoll ausgestaltet. Die Aussagekraft der gesicherten Daten ist auf das zur effektiven Strafverfolgung unbedingt Notwendige begrenzt. Unbescholtene Nutzer werden infolge der in dem Referentenentwurf vorgesehenen Speichermodalitäten daher nicht beeinträchtigt. Der Begriff der „Massenüberwachung“ suggeriert demgegenüber eine Eingriffstiefe, welche die vorsorgliche Speicherpflicht bei Lichte betrachtet tatsächlich nicht aufweist.
Der Entwurfsbegründung ist vor diesem Hintergrund darin zuzustimmen, dass die vorgesehene Speicherpflicht in Einklang mit dem Verfassungsrecht wie auch dem Unionsrecht steht (Ref-E, S. 50 f.).
Das in der rechtspolitischen Debatte immer wieder als milderes Mittel debattierte und in der letzten Legislaturperiode vorgeschlagene Quick-Freeze-Verfahren ist demgegenüber keine ausreichend wirksame Alternative zu der vorsorglichen Speicherung von IP-Adressen, sondern kann nur eine sinnvolle Ergänzung sein (vgl. dazu die Stellungnahme #23/24 des DRB).
Das Quick-Freeze-Verfahren würde den Strafverfolgungsbehörden eine Abfrage lediglich innerhalb des sehr kurzen Zeitraums ermöglichen, in denen Anbieter Daten zu geschäftlichen Zwecken sichern. Das setzt wiederum voraus, dass die Behörden umgehend Kenntnis von entsprechenden Straftaten erlangen. Denn nach Ablauf der individuellen Speicherdauer der Provider liefe eine Sicherungsanordnung ins Leere, ein „Einfrieren“ der Daten wäre dann nicht mehr möglich. Noch unbekannte Tatverdächtige könnten mit dem Quick-Freeze-Verfahren daher nicht identifiziert werden, sofern die relevanten Daten zum Zeitpunkt des Auskunftsersuchens nicht mehr oder nur noch lückenhaft gespeichert sind. In solchen Fällen – die absolute Mehrzahl in der Praxis – würde die Strafverfolgung daher massiv erschwert oder gar unmöglich gemacht. Ermittlungserfolge wären bisweilen vom Zufall abhängig. Das Quick-Freeze-Verfahren könnte Wirksamkeit daher nur für einen verschwindend kleinen Teil der in der Strafverfolgungspraxis anfallenden Fällen entfalten. Von einer sinnvollen Alternative zu der mit dem Referentenentwurf vorgeschlagenen vorsorglichen Speicherung von IP-Adressen kann daher keine Rede sein.
III. Die in dem Referentenentwurf vorgesehene Sicherungsanordnung ist europarechtlich geboten und stellt eine aus Sicht der Praxis werthaltige Ergänzung zur vorsorglichen IP-Adressspeicherung dar.
Die Verordnung (EU) 2023/1543 über Europäische Herausgabeanordnungen und Europäische Sicherungsanordnungen für elektronische Beweismittel in Strafverfahren und für die Vollstreckung von Freiheitsstrafen nach Strafverfahren (E-Evidence-Verordnung) setzt voraus, dass es das Instrument der Sicherungsanordnung für Zwecke der Strafverfolgung im nationalen Recht gibt. Insofern passt das mit § 100g Absatz 7 StPO-E einzuführende Instrument der Sicherungsanordnung das nationale Strafverfahrensrecht den europarechtlichen Vorgaben an, dient der Durchführung der Verordnung (EU) 2023/1543 und hat Relevanz auch für grenzüberschreitende Fälle.
Die Sicherungsanordnung bringt auch ungeachtet dieser europarechtlichen Vorgaben einen erheblichen Mehrwert für die Strafverfolgungspraxis mit sich.
Wie die Entwurfsbegründung zutreffend ausführt, sind Verkehrsdaten flüchtig, da Telekommunikationsunternehmen die Daten zu betrieblichen Zwecken nur für einen kurzen Zeitraum (maximal sieben Tage) speichern. Mit der neu einzuführenden Sicherungsanordnung ermöglicht es der Referentenentwurf, den Verlust dieser Daten bereits zu einem Zeitpunkt zu verhindern, zu dem die Voraussetzungen für die Erhebung der Verkehrsdaten noch nicht vorliegen (Ref-E, S. 32). Auf diese Weise wird den Strafverfolgungsbehörden mehr Zeit verschafft, um die Voraussetzungen für eine spätere Erhebung der Daten zu prüfen, ohne dass diese Daten bereits verlustig gegangen sind.
Die Sicherungsanordnung ergänzt die vorsorgliche Speicherung von IP-Adressen auch insoweit, als mit der Sicherungsanordnung weitere Verkehrsdaten gesichert werden können. Dies betrifft beispielsweise die Information darüber, an welche andere E-Mail-Adresse von einem bestimmten Account zu einem bestimmten Zeitpunkt eine E-Mail versandt wurde.
Die Voraussetzungen, unter denen die Sicherungsanordnung erfolgen kann, sind in § 100g Absatz 7 Satz 1 StPO-E klar und ausgewogen geregelt. Die gegenüber § 100g Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 StPO-E abgesenkten Voraussetzungen des § 100g Absatz 7 Satz 1 Nr. 2 StPO-E lassen sich ohne weiteres damit erklären, dass der Anfangsverdacht unmittelbar nach der Entdeckung der Tat noch ungerichtet ist. Das in § 100g Absatz 7 Nr. 2 StPO-E enthaltene Merkmal „von Bedeutung sein können“ lehnt sich an bestehende Regelungen aus dem Normkontext an; die Praxis kann daher – wie die Entwurfsbegründung zutreffend ausführt – an eine gefestigte Auslegung anknüpfen (Ref-E, S. 34).
Es ist sachgerecht, dass die Sicherungsanordnung durch die Staatsanwaltschaft selbst und bei Gefahr im Verzug auch durch deren Ermittlungspersonen ergehen können soll (§ 101a Absatz 1 Satz Nr. 3 StPO-E). Auf diese Weise kann unnötiger Zeitverzug vermieden und der Verlust der flüchtigen Daten verhindert werden. Denn angesichts der ohnehin sehr kurzen Speicherdauer von Verkehrsdaten müssten äußerst kurzfristig gerichtliche Anordnungen getroffen werden. Hierbei ist zu bedenken, dass ein nächtlicher richterlicher Bereitschaftsdienst in Deutschland nicht flächendeckend eingerichtet ist.
Ein Richtervorbehalt für die Sicherungsanordnung ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Denn mit der Sicherungsanordnung werden die Telekommunikationsunternehmen lediglich dazu verpflichtet, die Daten für einen längeren Zeitraum als demjenigen vorrätig zu halten, der für betriebliche Zwecke bislang erforderlich ist. Eine Erhebung der Daten findet zu diesem Zeitpunkt gerade noch nicht statt.
Der Zeitraum, für den Telekommunikationsanbieter dazu verpflichtet werden sollen, die Verkehrsdaten zu sichern, ist mit drei Monaten angemessen ausgestaltet, zumal auf Antrag der Staatsanwaltschaft durch das Gericht eine Verlängerung um bis zu drei Monaten möglich sein soll.
IV. Der Referentenentwurf stellt klar, dass Funkzellenabfragen bei allen Straftaten von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung durchgeführt werden können. Damit leistet er einen wertvollen Beitrag zur effektiven Strafverfolgung, insbesondere im Bereich des gewerbs- und bandenmäßigen Betruges.
Der Deutsche Richterbund hat bereits in seiner Stellungnahme Nr. 23/2024 auf die besonderen Probleme für die Strafverfolgungspraxis hingewiesen, die sich infolge der Rechtsprechung des 2. Strafsenats des Bundesgerichtshofs (2 StR 171/23 = NJW 2024, S. 2336) und die Beschränkung der Funkzellenabfrage auf den Kreis der im Katalog der besonders schweren Straftaten im Sinne des § 100g Absatz 2 Satz 2 StPO aufgeführten Straftatbestände ergeben haben.
Vor allem in Fällen des äußerst praxisrelevanten Tatbestands des gewerbs- und bandenmäßigen Betrugs waren – legte man diese Rechtsprechung zugrunde – keine Funkzellenabfragen mehr möglich. Als in der Öffentlichkeit wahrscheinlich geläufigstes und damit auch plakativstes Beispiel fällt hierunter der sogenannte „Enkeltrick“ mit all seinen denkbaren Abwandlungen (etwa „Schockanrufe“, „falsche Polizeibeamte“, „falsche Bankmitarbeiter“, „falsche Staatsanwälte“ usw.). In all diesen Fällen sind Funkzellenabfragen häufig der einzige Ansatzpunkt für weitere Ermittlungen, weil über die Einholung retrograder Verbindungsdaten ausgehend vom Anschluss des jeweiligen Opfers hinaus kaum weitere Ermittlungsansätze gewonnen werden können. Zudem handelt es sich bei den Opfern üblicherweise um ältere Mitbürgerinnen und Mitbürger, die teilweise in ihren kognitiven Fähigkeiten deutlich eingeschränkt und insgesamt sehr unsicher sind und von den Tätern auch genau deshalb ausgesucht werden. Es handelt sich häufig um Zeugen, die die „Abholer“ nur unzureichend beschreiben können und denen ein Wiedererkennen in den seltensten Fällen möglich ist. Ein „Abholer“ konnte deshalb häufig nur durch Funkzellendaten mit der Tat in Verbindung gebracht bzw. der Tat überführt werden.
Mit einer Aufrechterhaltung oder gar – wie in der vergangenen Legislaturperiode erwogen – gesetzlichen Festschreibung der in der Entscheidung des 2. Strafsenats des Bundesgerichtshofs zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung würde ein Deliktsfeld, in dem jedes Jahr erhebliche Schäden entstehen (bundesweit werden die Schadenssummen auf deutlich über 100 Millionen Euro pro Jahr geschätzt) und das geeignet ist, das Rechtsempfinden der Bevölkerung massiv zu beeinträchtigen, weil als Opfer gezielt ältere Menschen und damit schwächere Glieder der Gesellschaft ausgewählt werden, einer zielgerichteten, erfolgversprechenden Strafverfolgung entzogen.
Aus den genannten Gründen ist die Klarstellung in § 100g Absatz 4 StPO-E ausdrücklich zu begrüßen. Diese Norm verweist auf die Voraussetzungen von § 100g Absatz 1 StPO-E. Damit genügt künftig der Verdacht einer Straftat von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung (§ 100g Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 StPO-E). Der Referentenentwurf trägt dem Verständnis der Strafverfolgungspraxis Rechnung, die bis zu der Entscheidung des 2. Strafsenats des Bundesgerichtshofs vorherrschte und auch danach noch in der landgerichtlichen Rechtsprechung vertreten wurde (vgl. zu den Einzelheiten Ref-E, S. 30 f.).
Soweit der Referentenentwurf im Übrigen die §§ 100g, 100j, 100k StPO sowie die in § 101a StPO enthaltenen und hierauf bezogenen Verfahrensvorschriften systematisch neu ordnet, sind diese Änderungen folgerichtig und werden in der Praxis gut handhabbar sein. Die beabsichtigten Anpassungen wirken in begrüßenswerter Weise auch der Unübersichtlichkeit entgegen, die infolge mehrfacher Reformgesetzgebung in den vergangenen Jahren bei den Vorschriften zur Bestandsdaten-, Verkehrsdaten-, Nutzungsdatenabfrage sowie den dazu gehörigen Verfahrensbestimmungen entstanden ist.