zum Evaluierungsbericht der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) über die Korruptionsprävention bei Parlamentariern sowie bei Richtern und Staatsanwälten
A. Tenor der Stellungnahme
Der Evaluierungsbericht der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) vom 10.10.2014 stellt zutreffend den hohen Standard dar, den Deutschland bei der Korruptionsbekämpfung hinsichtlich Richtern und Staatsanwaltschaften seit jeher wahrt und sichert. Soweit darin Empfehlungen für weitere Verbesserungen gegeben werden, betreffen diese in den beiden wesentlichen Punkten Bereiche, mit denen sich auch der Deutsche Richterbund seit langer Zeit befasst und zu denen er ausdrückliche Forderungen aufgestellt hat.
Der Evaluierungsbericht fordert zum einen die Verschriftlichung von berufsethischen Verhaltensstandards für Richter und Staatsanwälte einschließlich Erläuterungen und praktischer Beispiele. Mit dem Thema richterlicher und staatsanwaltlicher Berufsethik befasst sich der Deutsche Richterbund seit vielen Jahren intensiv. Ausfluss der langjährigen Diskussionen ist das Thesenpapier „Richterethik in Deutschland“, das zusammen mit den hierzu entwickelten Arbeitsmaterialien die Grundlage des vom DRB national und international begleiteten Diskurses zur Berufsethik darstellt.
Darüber hinaus wird in dem Evaluierungsbericht die Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall gegenüber den Staatsanwaltschaften angemahnt. Damit wird eine Forderung aufgegriffen, die der DRB bereits seit langem erhebt. Ein verfassungsrechtlich tragfähiges Konzept hierzu hat der DRB mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des 10. Titels des GVG und des Zweiten Buchs der StPO im November 2014 vorgelegt.
B. Bewertung im Einzelnen
Der Evaluierungsbericht der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) vom 10.10.2014 stellt in erfreulicher Deutlichkeit den hohen Standard dar, den Deutschland bei der Korruptionsbekämpfung seit jeher wahrt und sichert. Insbesondere wird in dem Bericht ausdrücklich anerkannt, dass die Unabhängigkeit und Unvoreingenommenheit deutscher Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte auf allen Ebenen unbestritten sind. Diese Feststellungen decken sich mit der öffentlichen Wahrnehmung und den Ergebnissen repräsentativer Umfragen in der deutschen Bevölkerung, denen zufolge der Justiz regelmäßig weit mehrheitlich großes oder sehr großes Vertrauen entgegen gebracht wird.
Soweit in dem Evaluierungsbericht gleichwohl einige Empfehlungen für Verbesserungen in Bezug auf Richter und Staatsanwälte gegeben werden, betreffen diese in den beiden wesentlichen Punkten (richterliche und staatsanwaltliche Berufsethik sowie Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall) Bereiche, mit denen sich auch der Deutsche Richterbund bereits seit vielen Jahren befasst und zu denen z. T. umfangreiche Stellungnahmen abgegeben und öffentliche Forderungen aufgestellt wurden. Im Folgenden sollen daher Bewertungen nur zu diesen beiden Themenkomplexen abgegeben werden.
- Richterliche und staatsanwaltliche Berufsethik
Der Deutsche Richterbund beschäftigt sich seit vielen Jahren intensiv mit dem Thema der richterlichen und staatsanwaltlichen Berufsethik. Im Rahmen mehrerer Arbeitsgruppen wurde versucht, die Diskussion über konkrete ethische Problemfelder im Berufsalltag im Kollegenkreis auf allen Ebenen anzuregen und zu befördern. Wesentlich ist dabei die Erkenntnis, dass die berufsethischen Grundsätze nicht verbindlich von einem Berufsverband oder den jeweiligen Dienstvorgesetzten vorgegeben werden können. Auch darf die Befassung mit Berufsethik nicht in disziplinarrechtlich überprüfbaren und einklagbaren Geboten und Verboten münden, die ein Verhalten als "ethisch falsch" brandmarken oder umgekehrt ein bestimmtes Verhalten als ethisch einzig mögliches darstellen. Die Befassung mit richterlicher Berufsethik kann vielmehr nach der Vorstellung des DRB nur bedeuten, Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte zur Reflektion ihres beruflichen Verhaltens und Selbstverständnisses anzuregen.
Ausfluss der bundesweit und international geführten Diskussion war das im April 2013 verabschiedete Diskussionspapier „Richterethik in Deutschland – Thesen zur Diskussion richterlicher und staatsanwaltlicher Berufsethik im Deutschen Richterbund“. Ausgehend von dem Grundverständnis, dass es auf viele Fragen zu ethischem Verhalten nicht eine alleinverbindliche Antwort geben kann, wurde bewusst auf die Formulierung eines Kodex verzichtet. Vielmehr werden in den Thesen jene Werte aufgegriffen, die prägend für die Berufsausübung sind und selbstbewusste und verantwortungsvolle Richter und Staatsanwälte auszeichnen.
Darüber hinaus hat der DRB eine Sammlung von Beispielsfällen aus der Praxis zusammengestellt, die den Kolleginnen und Kollegen vor Augen führen sollen, wo sich die postulierten Werte in der täglichen Arbeit bewähren müssen.
Die vorgenannten Papiere (Thesenpapier und Arbeitsmaterialien) werden zur Veranschaulichung der Ausführungen mit dieser Stellungnahme nochmals übersandt.
Soweit im Evaluierungsbericht von GRECO daher die Zusammenstellung bestehender Regelungen für berufsethisches Verhalten bei Richtern und Staatsanwälten, begleitet durch Erläuterungen und praktische Beispiele (Orientierungshilfen), und deren Veröffentlichung auch über den Kreis der Justiz hinaus fordert, ist diesem Ansinnen differenziert zu begegnen. Insbesondere sind dabei folgende Punkte zu beachten:
n Ausdrückliche Regelungen des berufsethischen Verhaltens von Richtern und Staatsanwälten existieren über die allenfalls rudimentären Vorgaben des Deutschen Richtergesetzes (v.a. § 39 DRiG) und die Formulierung des Amtseids hinaus nicht. Eine Zusammenstellung bestehender schriftlicher Regelungen scheidet daher aus; in Betracht kommt allenfalls eine Zusammenstellung der bisher entwickelten Diskussionspapiere des DRB sowie weiterer u.U. auf regionaler oder lokaler Ebene auch über die Grenzen einzelner Berufsverbände hinaus entwickelter Papiere (z.B. Thesenpapier der Schleswiger Ethikrunde, Erklärung der Mainzer Ethikrunde).
n Leitlinien oder Thesen zum berufsethischen Verhalten können nicht von einem Berufsverband oder gar vom Dienstvorgesetzten verordnet werden. Sie müssen vielmehr im Interesse der Akzeptanz aus einer möglichst breiten Diskussion im Kollegenkreis entwickelt werden.
n Die Schaffung weitgehender Akzeptanz ist nach hiesigen Erfahrungen selbst dann ein Problem, wenn es sich um ausdrücklich unverbindliche Diskussionsvorschläge eines Berufsverbandes handelt. Dies würde umso mehr gelten, wenn vonseiten des Dienstherrn verbindliche Vorgaben zu berufsethischem Verhalten gemacht werden sollten.
n Die Entwicklung zwingender berufsethischer Vorgaben mit disziplinarrechtlichen und/oder zivil- und strafrechtlichen Folgen für den einzelnen Richter bzw. Staatsanwalt scheidet aus. Solcher Regelungen bedarf es im deutschen Recht – anders als in anderen Staaten – schon deshalb nicht, weil das Disziplinarrecht der Richter und Staatsanwälte hinreichende Sanktionsmöglichkeiten für Amtspflichtverletzungen vorsieht.
b) Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall gegenüber Staatsanwälten
Mit der Forderung nach Abschaffung des externen Weisungsrechts der jeweiligen Länderjustizminister im Einzelfall greift der Evaluierungsbericht von GRECO eine beständige Forderung des DRB auf. Der Reformbedarf der Vorschriften des 10. Titels des GVG ist seit langem allgemein anerkannt. An der seit Jahrzehnten geführten Diskussion über mögliche Reformen des Amtsrechts der Staatsanwälte hat sich der DRB mit dem Entwurf einer Neufassung des 10. Titels des Gerichtsverfassungsgesetzes beteiligt. Trotz verschiedener Reformansätze auch in der politischen Diskussion verhallten jedoch alle Forderungen des DRB, die zuletzt im Gesetzesvorschlag zur Neugestaltung der Vorschriften des 10. Titels des GVG vom Juni 2004 sowie in dessen Überarbeitung im November 2014 aufgestellt wurden, ungehört.
Kernpunkt der bisherigen Vorschläge des DRB ist die Abschaffung des Weisungsrechts der Landesjustizverwaltungen gegenüber den Staatsanwaltschaften im Einzelfall. Das Recht zu allgemeinen, nicht auf den Einzelfall bezogenen Weisungen soll hingegen ausdrücklich aufrecht erhalten bleiben.
Der zunehmend häufiger in Medien und Öffentlichkeit geäußerte Verdacht, Staatsanwälte seien in einem konkreten Fall vom jeweiligen Justizminister gesteuert und gezielt zur Durchsetzung des politisch gewünschten Ergebnisses missbraucht worden, beschädigt auch dann das Ansehen der Justiz, wenn die Vorwürfe im konkreten Fall unzutreffend
sind und Weisungen vergleichsweise selten erfolgen. Dies läuft letztlich auch den Interessen der politisch Verantwortlichen zuwider. Bereits der böse Anschein, die Politik instrumentalisiere die Justiz für ihre Zwecke, ist geeignet, das Vertrauen in die Unvoreingenommenheit und Unabhängigkeit der Strafrechtspflege zu untergraben. In diesen Tagen hat die vehement geführte öffentliche Debatte um die Rolle des Bundesministeriums der Justiz im Ermittlungsverfahren des Generalbundesanwaltes gegen Netzpolitik.org erneut deutlich gemacht, dass ein neuer Anlauf zur Reform des externen Weisungsrechts im Interesse aller Beteiligten liegen sollte.
Um verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall Rechnung zu tragen, sieht der Gesetzentwurf des DRB von November 2014 die Möglichkeit für die Landesjustizverwaltungen vor, unabhängig von der Deliktsart ein eigenständiges, nicht fristgebundenes Klageerzwingungsverfahren beim zuständigen Oberlandesgericht durchzuführen, sofern die Staatsanwaltschaft ein Verfahren gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt hat. So wird sichergestellt, dass der jeweilige Landesjustizminister gegen aus seiner Sicht unberechtigte Verfahrenseinstellungen vorgehen kann, ohne ihm gleichzeitig einen direkten Durchgriff auf die verfahrensleitende Staatsanwaltschaft zu ermöglichen. Die Entscheidung, dass ggf. in einem Verfahren die Ermittlungen wieder aufzunehmen sind, trifft vielmehr ein unabhängiges Gericht. Die Ausübung bzw. der Verzicht auf ein solches Klageerzwingungsverfahren unterliegen in diesem Modell ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle.
Einer Einflussmöglichkeit der Landesjustizverwaltungen im Einzelfall bedarf es hingegen nach dem Entwurf des DRB nicht, soweit in einem Verfahren Anklage erhoben wird. Denn insoweit sind unabhängige Gerichte zur Entscheidung über das Verfahren berufen, sodass die verfassungsrechtlich legitimierte Kontrolle gewährleistet ist.
Der Gesetzentwurf des DRB vom November 2014 wird in der Anlage zu dieser Stellungnahme nochmals übersandt.
Die Forderung von GRECO nach Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall gegenüber Staatsanwälten wird daher seitens des DRB ausdrücklich unterstützt. Der vom DRB vorgelegte Gesetzentwurf zur Änderung des 10. Titels des GVG und des Zweiten Buchs der StPO (Stand November 2014) zeigt konkrete Lösungsvorschläge zu einer auch verfassungsrechtlich tragfähigen Regelung auf.
Maßnahmen unterhalb der vollständigen Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall sind demgegenüber nicht zielführend. Insbesondere können etwaige Regelungen zur Sicherung der „Transparenz und Fairness“ erteilter Weisungen nicht überzeugen. Denn der böse Schein unsachlicher und lediglich politisch motivierter Einflussnahme würde nicht dadurch beseitigt, dass beispielsweise Weisungen nur noch schriftlich erteilt werden dürften, und/oder der jeweilige Justizminister gegenüber dem Landesparlament in regelmäßigen Abständen über erteilte Weisungen Bericht erstatten müsste. Der Verdacht der Einflussnahme würde sich bei einer solchen Regelung allenfalls verlagern auf die Vermutung, dass unterhalb der Grenze einer förmlichen Weisung durch gezielte „Anregungen“ Druck ausgeübt wurde. Dieser nicht verifizierbare Verdacht ist es aber, der das Vertrauen der Bevölkerung in die Unabhängigkeit der Justiz untergräbt und mithin der Intention von GRECO zuwider läuft.
Alle Reformüberlegungen zur Umsetzung der GRECO-Empfehlungen werden vom DRB gerne konstruktiv begleitet werden.