Gleichzeitig lag die Besoldung der Richter und Staatsanwälte in Berlin zu allen Zeitpunkten deutlich unter der in Brandenburg. Die Berliner Richter und Staatsanwälte konkurrieren somit mit ihrem geringeren Salär – etwa auf dem Wohnungsmarkt – mit „Mitbewerbern“, die tendenziell über ein substanziell (im Jahr 2009 fast 20%) höheres Einkommen verfügen, als die „Mitbewerber“ des besser bezahlten Brandenburger Kollegen. Dies belegt, dass eine rein mathematische Betrachtung der Parameter – ohne eine verfassungsrechtlich gebotene Gesamtabwägung vorzunehmen – zu fehlerhaften Ergebnissen führt.
(4) Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land (3. Parameter)
Der Vorlagebeschluss zeigt in besonders eindrücklicher Weise auf, in welch großem Maß die Besoldungsentwicklung im Land Berlin hinter der Entwicklung der Verbraucherpreise zurückgeblieben ist. Dieser Parameter ist wirtschaftlich von besonderer Bedeutung, weil er die Reallohnverluste der Berliner Richter und Staatsanwälte verdeutlicht.
Im Rahmen der Gesamtabwägung ist weiter zu berücksichtigen, dass der Verbraucherpreisindex die tatsächlichen „teuerungsbedingten“ Belastungen gerade für junge Richterinnen und Richter bzw. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte sogar nur eingeschränkt abbildet. Dabei trifft junge Kolleginnen und Kollegen die in den letzten Jahren in Berlin erheblich gestiegenen Mieten bei neu abzuschließenden Mietverträgen bzw. Immobilienpreise in besonderer Weise. Die Angebotsmieten in Berlin haben sich ausweislich der als Anlage DRB 2 beigefügten Statistiken in den IBB Wohnungsmarktberichten vom Jahr 2005 bis heute mehr als verdoppelt und die Immobilienpreise in Berlin steigen derzeit nach Berichten weltweit am stärksten (vgl. www.morgenpost.de/berlin/article213982443/In-Berlin-steigen-die-Immobilienpreise-weltweit-am-staerksten.html). Diese ganz konkreten Verwerfungen werden im Verbraucherpreisindex, der ja auch moderatere Altmieten berücksichtigt, nur unzureichend abgebildet.
(5) Systeminterner Entwicklungsvergleich zwischen vergleichbaren Besoldungsgruppen (4. Parameter)
Nach Auffassung des Deutschen Richterbundes bedarf das Kriterium des systeminternen Besoldungsvergleichs einer kritischen Überprüfung. Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Absatz 2 GG und dem Alimentationsprinzip folgt ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Die Amtsangemessenheit der Alimentation der Richter und Staatsanwälte bestimmt sich daher – wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt festgestellt hat – auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen indiziert daher einen Verstoß gegen das Abstandsgebot.
Das Bundesverwaltungsgericht nimmt dabei zutreffend zunächst die Höhe der untersten Besoldungsgruppe A 4 in den Blick. Die Berufungsinstanz vertrat noch die Auffassung, dass eine verfassungswidrig zu geringe Besoldung der untersten Besoldungsgruppe nicht bewertungsrelevant sei, da sich eine zu geringe unterste A-Besoldung in der R-Besoldung nicht auswirke. Dem folgt der vorlegende Senat zu Recht nicht, da die Einhaltung des Abstandsgebotes ein verfassungsgemäßes Vergleichskriterium voraussetzt. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass das Land Berlin keine Beamten mehr in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 3 beschäftigt. Dies mag zum Teil mit der veränderten Komplexität der Arbeitswelt zusammenhängen, jedoch ist auch die Tätigkeit der Richter und Staatsanwälte nicht weniger anspruchsvoll geworden. Der Wegfall der untersten Besoldungsgruppen und die in diesem Zusammenhang erfolgten Stellenhebungen verkürzen den gebotenen Abstand der R-Besoldung zu den unteren Besoldungsgruppen und zum Grundsicherungsniveau.
Der Abstand zwischen der Besoldungsgruppe A 4 als unterster ausgewiesener Besoldungsgruppe im Land Berlin und der Besoldungsgruppe R 1 hat sich seit Mitte der 1990er-Jahre erheblich verringert. Die monatliche Gesamtvergütung (einschließlich anteiliger Sonderzahlung und anteiligen Urlaubsgeldes) betrug im Jahr 1994 für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 4 (Endstufe) umgerechnet 1.250,21 €. Ein Richter der Besoldungsgruppe R 1 (Endstufe) erhielt umgerechnet 4.018,63 €. Der Abstand zwischen den beiden Gruppen betrug danach 68,89 %. Im Jahr 2015 betrug die Alimentation in A 4 (Endstufe) einschließlich anteiliger Sonderzahlung 2.178,07 €, die in R 1 (Endstufe) 5.834,83 €, wodurch sich der Abstand auf 62,67 % verringert hat.
Dieser Abstand hat sich in den letzten drei Jahren weiter verringert, da das beklagte Land eine „sozial gestaffelte“ Sonderzahlung eingeführt hat. Besoldungsempfänger unterer Besoldungsgruppen erhalten seit einigen Jahren eine höhere Sonderzahlung, als die in höheren Besoldungsgruppen. Ein im Oktober 2018 vorgelegter Gesetzentwurf des Berliner Senats sieht eine weitere Erhöhung dieser „inversen“ jährlichen Sonderzahlung vor. Die Beträge sollen ab dem Jahr 2018 für aktive Beamtinnen und Beamte in den Besoldungsgruppen A 4 bis A 9 um weitere 250 € auf 1.550 € angehoben werden, während in den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung R lediglich 900 € gezahlt werden sollen (Pressemitteilung der Senatskanzlei vom 23. Oktober 2018, beigefügt als Anlage DRB 3). Damit wird sich der Abstand zwischen der Besoldung nach A 4 (Endstufe) und R 1 (Endstufe) weiter verflachen und nur noch 61,18 % betragen. Bezogen auf das Basisjahr 1994 hätte sich damit der Abstand zwischen diesen Besoldungsgruppen um 11,20 % verringert. Zusätzliche Effekte durch die in den unteren Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A durchgeführten umfangreichen Stellenhebungen sind hierbei nicht berücksichtigt.
Eine nachvollziehbare Erläuterung oder Rechtfertigung dieser massiven Änderungen im Besoldungsgefüge durch den Berliner Gesetzgeber liegt nicht vor und ist auch nicht ersichtlich. Auch in den Besoldungsgesetzen, die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur W-Besoldung vom 14. Februar 2012 (BVerfGE 130, 263, 301 f.) bzw. zur R-Besoldung vom 5. Mai 2015 (BVerfGE 139, 64, 142 f.) erlassen worden sind, fehlt eine nachvollziehbare Begründung. Die Abflachung der Abstände findet ihre Rechtfertigung daher letztlich nur darin, dass die Unterbesoldung in den unteren Besoldungsgruppen für die Betroffenen wirtschaftlich noch viel dramatischer ist und die Besoldungsempfänger – wie das Bundesverwaltungsgericht eindrücklich vorgerechnet hat – an der Grenze zum sozialhilferechtlichen Grundsicherungsniveau bezahlt werden.
Nach Auffassung des Deutschen Richterbundes dient der Prüfungsparameter des systeminternen Besoldungsvergleichs aber auch dazu, zu gewährleisten, dass Besoldung nicht wie eine Sozialleistung behandelt wird, deren Höhe nach Bedürftigkeit bemessen wird (vgl. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007, 1011). Der vorlegende Senat hat zutreffend und in eindrücklicher Weise errechnet, dass der Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau in den unteren Besoldungsgruppen im Land Berlin schon lange – trotz der statistisch „überproportionalen“ Besoldungserhöhungen in diesem Bereich – nicht mehr eingehalten wird. Weder die bereits erfolgten Verschiebungen im Besoldungsgefüge, noch die nunmehr zwingend erforderlich werdenden weiteren Erhöhungen in den unteren Besoldungsgruppen können aber ohne Auswirkungen auf die R-Besoldung bleiben.
(6) Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und/oder anderer Länder (5. Parameter)
Hinsichtlich des Quervergleichs der Besoldung in Berlin mit der Besoldung des Bundes bzw. der Länder stellt sich aus Sicht des Deutschen Richterbundes das praktische Problem, ob und in welchem Verhältnis die Besoldung anderer Bundesländer in die erforderliche Vergleichsbetrachtung einbezogen werden kann, wenn in mehreren dieser Bundesländer die dort gewährte Besoldung verfassungswidrig zu gering bemessen ist, wofür die weiteren beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Vorlageverfahren sprechen. Sowohl die Beachtung der als verfassungswidrig benannten Besoldungshöhe als auch die Nichtbeachtung dieser Länder im Vergleich, verzerrt das Ergebnis. Richtigerweise müsste in den Ländervergleich die verfassungsgemäß erhöhte Besoldung aufgenommen werden, was von den Instanzgerichten jedoch selbst bei einer die Verfassungswidrigkeit feststellenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts schon wegen des weiten Gestaltungsermessens des Besoldungsgesetzgebers nicht geleistet werden kann.
Im Sinne einer praktikablen Lösung sollte aus Sicht des Richterbundes daher die Bundesbesoldung als „Ankerbesoldung“ hinsichtlich des anzustellenden Quervergleichs herangezogen werden, solange diese nicht unter das Niveau der Länderbesoldungen absinkt.
2. Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien
(2. Prüfungsstufe)
Der Deutsche Richterbund teilt die Auffassung des vorlegenden Senats, dass die Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Kriterien auf der zweiten Prüfungsstufe ein einheitliches Bild ergibt, wonach die im Land Berlin gewährte Alimentation weder in der Lage ist, ihre qualitätssichernde Funktion sicherzustellen, noch das Besoldungsniveau einem Vergleich mit den in der Privatwirtschaft für Beschäftigte mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung gezahlten Löhnen standhält.
a) Entwicklung der Qualifikation der Bewerberinnen und Bewerber
Der vorlegende Senat des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt die seit langem vertretene Auffassung des Deutschen Richterbundes, dass die Alimentation im Land Berlin ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllen kann. Dies zeigt sich daran, dass es dem beklagten Land schon seit mehreren Jahren kaum mehr gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst zu gewinnen.
Zutreffend wird im Vorlagebeschluss dargelegt, dass die Einstellungsvoraussetzungen für den höheren Justizdienst im Land Berlin von „mindestens vollbefriedigend“ (2004) zunächst auf „in der Regel mindestens vollbefriedigend“ (2007), sodann auf „im Ersten Staatsexamen mindestens 7,5 Punkte, im zweiten Staatsexamen mindestens 8,5 Punkte“ und zuletzt auf „mindestens 7,0 Punkte in der Ersten Staatsprüfung sowie 8,0 Punkte in der Zweiten Staatsprüfung“ (2017) abgesenkt wurden, obwohl gleichzeitig das Notenniveau in den vom Gemeinsamen Juristischen Prüfungsamt der Länder Berlin und Brandenburg verantworteten Prüfungen erheblich gestiegen ist. Dabei ist im Land Berlin ausweislich der Ausbildungsstatistiken (Anlage DRB 4) die absolute Zahl der Referendare, welche an der Zweiten Juristischen Staatsprüfung teilnehmen, seit dem Jahr 2001 entgegen der Entwicklung in anderen Ländern stabil geblieben. Der deutlich gestiegene Anteil von Kandidatinnen und Kandidaten mit 9 oder mehr Punkten im Zweiten Juristischen Staatsexamen hat daher auch zu einer Erhöhung der mit „Prädikat“ bestehenden Kandidaten in absoluten Zahlen geführt. Während im Jahr 2001 lediglich 125 Personen die Notenstufen „vollbefriedigend“ und besser erreichten, waren es im Jahr 2015 bereits 252 Personen. Die Gruppe der sogenannten Prädikatsjuristen, die im Land Berlin als Assessoren pro Jahr neu hinzukommen, hat sich danach insgesamt mehr als verdoppelt. Gleichwohl sah sich das Land Berlin veranlasst, seine Einstellungsvoraussetzungen dramatisch abzusenken. Um noch zu den besten 10 % der Absolventen zu gehören, wären angesichts des sprunghaft gestiegenen Notenniveaus regelmäßig deutlich zweistellige Ergebnisse in beiden Examina erforderlich. Mit Recht gelangt der vorlegende Senat aufgrund vorstehenden Ergebnisses zu dem Schluss, dass es im beklagten Land offenkundig nicht mehr gelingt, regelmäßig aus der Gruppe der besten 10 % der Absolventen den Nachwuchs für den Justizdienst zu rekrutieren.
b) Einkommensvergleich mit entsprechenden Berufen in der Privatwirtschaft
Das Bundesverwaltungsgericht stellt weiterhin in zutreffender Weise fest, dass es der den Richtern und Staatsanwälten gewährten Alimentation im Land Berlin im Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung an Attraktivität fehlt.
Die Ergebnisse aus dem Vergleich der im Berufungsverfahren ermittelten Daten der Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamts – hier die Verdienste in der Gruppe aller Vollzeitbeschäftigten der Leistungsgruppe 1 (Arbeitnehmer in leitender Stellung) mit Universitätsabschluss und zusätzlich die Verdienste in der Gruppe der juristischen Berufe "Rechtsanwälte, Notare u. ä." auf der einen Seite, mit der Besoldung entsprechend der Besoldungsgruppe R 1 auf der anderen Seite – zeigen deutlich auf, dass der weit überwiegende Teil (2006: 86 %, 2010: 92 %) der vergleichbaren Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft mehr verdient hat, als ein Berufsanfänger der Besoldungsgruppe R 1. Ebenso der Vergleich mit den juristischen Berufen (Rechtsanwälte, Notare u. ä.) zeigt, dass von diesen der weit überwiegende Teil (2006: 85 %, 2010: 93 %) mehr verdient hat als ein Berufsanfänger der Besoldungsgruppe R 1. Aber auch gegenüber einem Richter oder Staatsanwalt der Besoldungsgruppe R 1 in der Endstufe haben der deutlich überwiegende Teil der Rechtsanwälte und Notare u. ä. (2006: 55 %, 2010: 65 %) mehr verdient.
Auch nach einer im Auftrag des Deutschen Richterbundes erstellten Studie der Kienbaum Consultants International GmbH ergibt sich, dass sich die Gehälter von gut qualifizierten juristischen Mitarbeitern ohne Führungsrolle in Wirtschaft und in Kanzleien gegenüber der Besoldung der Besoldungsgruppe R 1 erheblich stärker entwickelt haben. Der 25-Jahres-Vergleich zeigt auf, dass sich die in der Wirtschaft und in Kanzleien mit juristischen Berufen verdienten Gehälter seit 1992 etwa verdoppelt haben, während die R 1-Besoldung nur etwa um 50 % gestiegen ist. Wer heute als lediger Richter oder Staatsanwalt in den Beruf einsteigt, erhält im bundesweiten Durchschnitt – ebenso im Land Berlin – rund 48.000 Euro brutto im Jahr. Ein vergleichbarer Prädikatsjurist in einem Unternehmen verdient nach der aktuellen Kienbaum-Studie (Stand: Dezember 2017) hingegen im Mittel 87.000 Euro jährlich, während ein Rechtsanwalt in einer Großkanzlei auf der ersten Karrierestufe im Schnitt sogar 118.000 Euro pro Jahr erhält. Der 25-Jahres-Vergleich verdeutlicht die Dramatik der Entwicklung: Verdienten junge Richter und Staatsanwälte 1992 noch ca. 10.000 Euro weniger im Jahr als vergleichbare Juristen in Unternehmen, beträgt die Differenz heute fast 40.000 Euro. Blieben die Einstiegsgehälter der Richter und Staatsanwälte vor 25 Jahren knapp 30.000 Euro hinter den Einkünften in Großkanzleien zurück, ist der Gehaltsvorsprung der Anwälte heute auf knapp 70.000 Euro pro Jahr gewachsen. Diese Schere entwickelt sich auch aktuell immer weiter auseinander, da sich die Gehälter bei Anwälten und Unternehmensjuristen mit zunehmender Erfahrung um ein Vielfaches stärker entwickeln als die Besoldung der Richter und Staatsanwälte. Hiervon sind die im beklagten Land tätigen Richter und Staatsanwälte ebenfalls in besonderer Weise betroffen, da diese mit den in der Bundeshauptstadt ansässigen Unternehmensjuristen und Rechtsanwälten – nicht nur in Großkanzleien – konkurrieren.
c) Zutreffend weist das Bundesverwaltungsgericht darauf hin, dass sich durch Kürzungen im Bereich der Versorgung und Beihilfe der zum Lebensunterhalt tatsächlich zur Verfügung stehende Betrag ebenfalls verringert hat. Eine irgendwie geartete Kompensation zugunsten der Besoldungsempfänger findet nicht statt.
d) Der Deutsche Richterbund teilt die Auffassung des vorlegenden Senats, dass aus einer verfassungswidrig zu niedrigen Besoldung der Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 wegen des einzuhaltenden Abstandsgebots auch eine verfassungswidrig zu niedrige Besoldung in der Besoldungsgruppe R 2 und R 3 folgt.
e) Dem Bundesverwaltungsgericht ist auch darin zuzustimmen, dass die als verfassungswidrig einzustufende Unteralimentation hier nicht (ausnahmsweise) gerechtfertigt ist.
IV. Ergebnis
Nach Auffassung des Deutschen Richterbundes ist die Vorlagefrage des Bundesverwaltungsgerichts dahingehend zu beantworten, dass die im Tenor des am 22. September 2017 verkündeten Beschlusses genannten Gesetze mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sind.
Der Gesetzgeber des Landes Berlin wird daher verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2009 zu treffen haben. Dabei wird dieser – entgegen den Ausführungen im Rundschreiben I Nr. 8/2015 der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 10. Juli 2015 (beigefügt als Anlage DRB 5) und im Rundschreiben IV Nr. 33/2018 der Senatsverwaltung für Finanzen vom 8. August 2018 (beigefügt als Anlage DRB 6) – darauf zu achten haben, dass alle Richter und Staatsanwälte, die zeitnah gegen die ihnen gewährte zu niedrige Besoldung begründet Widerspruch eingelegt haben und deren Widerspruchsverfahren im Einvernehmen mit dem beklagten Land ruht, vom Anwendungsbereich eines zu erlassenden Nachzahlungsgesetzes erfasst werden ohne ihre berechtigten Ansprüche zuvor im verwaltungsgerichtlichen Klagewege geltend gemacht haben zu müssen, um dem Rechtsgedanken, der der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 22. März 1990 (2 BvL 1/86 –, BVerfGE 81, 363-387, Rn. 68) innewohnt, nachzukommen.