Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zum Bericht über die Ausarbeitung eines Europäischen Wirtschaftsgesetzbuchs der Abgeordneten der französischen Nationalversammlung Valérie Gomez-Bassac
A. Tenor der Stellungnahme
Der Deutsche Richterbund begrüßt den Ansatz des Berichts, durch eine weitere Harmonisierung des Wirtschaftsrechts die Verwirklichung des Binnenmarkts voranzutreiben und dabei den europäischen Fokus verstärkt auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zur Erleichterung ihrer grenzüberschreitenden Tätigkeit zu legen. Er teilt die Einschätzung, dass es hierzu einer Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften im Sinne einer echten Konvergenz bedarf und hält es für sinnvoll, ein Europäisches Wirtschaftsgesetzbuch anzustreben. Um dabei das deutsche Rechtssystem und seine Vorzüge angemessen zur Geltung zu bringen, sollte sich Deutschland bei dessen Ausarbeitung nicht nur beteiligen, sondern diesen Prozess aktiv und führend mitgestalten.
Der Deutsche Richterbund regt an, den Rahmen der zu regelnden Rechtsgebiete nicht zu weit zu ziehen, um das Vorhaben handhabbar zu halten. So ist er der Auffassung, dass im Rahmen eines Europäischen Wirtschaftsgesetzbuchs weder das Sozial- und das Steuerrecht, noch das Bank- und Versicherungsrecht geregelt werden sollten.
Der Richterbund unterstützt grundsätzlich den zentralen Vorschlag des Berichts, eine für KMU geeignete europäische Gesellschaftsform zu schaffen. Er spricht sich dafür aus, die in den Mitgliedstaaten bestehenden unterschiedlichen Vorstellungen in Regelungsfragen, auch im Hinblick auf die Mitbestimmung, mit politischem Willen zu überwinden, so wie dies bereits bei der SE gelungen ist.
Der Richterbund spricht sich zudem dafür aus, das Vertriebsrecht mit Handelsvertreter- und Franchiserecht auf eine mögliche Harmonisierung zu überprüfen. Im Sinne der Förderung grenzüberschreitender Tätigkeit von KMU sieht er die Notwendigkeit für einen neuen Anlauf hin zu einem einheitlichen EU-Kaufrecht.
Der Deutsche Richterbund stimmt dem Bericht zu, dass die Digitalisierung und der Dienstleistungssektor für die grenzüberschreitende Tätigkeit von KMU von überragender Bedeutung sind. Diese Bereiche bedürfen deshalb einer genauen und detaillierten Überprüfung, inwieweit europäische Regelungen diese Tätigkeit von KMU unterstützen können.
Es wird angeregt, die vom Bericht vorgeschlagene Methodik, das Vorhaben durch Expertenausschüsse umzusetzen, einer gründlichen Überprüfung zuzuführen.
B. Bewertung im Einzelnen
1. Allgemeine Betrachtung
Der Deutsche Richterbund begrüßt den Ansatz des Berichts, durch eine weitere Harmonisierung des Wirtschaftsrechts die Verwirklichung des Binnenmarkts voranzutreiben und dabei den europäischen Fokus verstärkt auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zur Erleichterung ihrer grenzüberschreitenden Tätigkeit zu legen. Auch aus forensischer Erfahrung teilt er die Analyse des Berichts, dass der Markt gerade für die Möglichkeiten von KMU nach wie vor viel zu stark fragmentiert und für KMU der Zugang zu den nationalen Teilmärkten in der EU mit deutlich zu hohen Hürden verbunden ist. Wie der Bericht geht auch der Deutsche Richterbund davon aus, dass maßgeblich hierfür zumeist nicht sprachliche und kulturelle Unterschiede, sondern in erster Linie die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen sind, deren Überwindung für KMU vergleichsweise hohe Kosten bedeuten.
Die Schlussfolgerung des Berichts, dass es zur Beseitigung dieser Hemmnisse einer Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften im Sinne einer echten Konvergenz bedarf, erscheint unausweichlich. Das gilt umso mehr, wenn man sich die im Bericht dargestellte wirtschaftliche Bedeutung von KMU (auch und gerade in Deutschland), die etwa 67% der Arbeitskräfte im privaten Sektor beschäftigen, vor Augen führt. Die Absenkung der rechtlichen Hürden zur Erschließung ausländischer Märkte in der EU käme ganz sicherlich in besonderem Maße der rechtlichen und wirtschaftlichen Entfaltungsmöglichkeit der starken KMU-Landschaft in Deutschland zugute.
Dabei erscheint es durchaus sinnvoll, das angestrebte rechtliche Gesamtpaket unter dem Begriff eines „Europäischen Wirtschaftsgesetzbuchs“ zusammenzufassen. Auch ist es sicherlich richtig, vor dem Hintergrund der Erfahrungen der Vergangenheit mit Pragmatismus und Umsicht vorzugehen. Weil die verschiedenen angesprochenen Rechtsgebiete auf ganz unterschiedliche Widerstände und Befindlichkeiten der Mitgliedstaaten treffen werden, ist zudem dem Ansatz zuzustimmen, wo es möglich erscheint unmittelbar materielle Harmonisierungen vorzunehmen, und wo ein längerer Konvergenz-Prozess nötig erscheint, den weiteren Weg über eine vorangehende Zusammenstellung und Rechtskonsolidierung zu wählen.
Dieser Weg zu einem Europäischen Wirtschaftsgesetzbuch wird allerdings – unabhängig davon, wie letztlich einzelne Etappen ausgestaltet werden – kein leichter sein. Der vorgelegte französische Bericht kann hier nur erste Gedankenansätze bieten. Zugleich zeigt er aber in seiner ganzen romanisch geprägten Methodik und vor allem auch in seinen konkreten Vorschlägen auf, wie wichtig es sein wird, dass sich Deutschland an diesem Prozess nicht nur beteiligt, sondern ihn aktiv und führend mitgestaltet.
Dabei wird im Sinne einer erfolgreichen Umsetzung darauf zu achten sein, dass der Rahmen des europäischen Wirtschaftsrechts insgesamt nicht zu weit gezogen wird. Die vorgelegte Liste der angesprochenen Rechtsgebiete erscheint recht anspruchsvoll, insbesondere mit Blick auf das Sozial- und Steuerrecht, aber auch auf das Bank- und Versicherungsrecht. Der Deutsche Richterbund empfiehlt, das in seiner Zielsetzung befürwortenswerte Vorhaben nicht mit Harmonisierungsbestrebungen zu belasten, die entweder kaum zu realisieren sind oder die für die grenzüberschreitende Tätigkeit von KMU keine maßgebliche Rolle spielen. Insgesamt muss das Projekt überschau- und handhabbar bleiben.
2. Zu den Vorschlägen des Berichts im Einzelnen
a) Der Deutsche Richterbund unterstützt grundsätzlich den zentralen Vorschlag des Berichts zur Schaffung einer für KMU geeigneten europäischen Gesellschaftsform.
aa) Dieser Vorschlag fügt sich in die Reihe von – bislang allerdings ergebnislos gebliebenen – Versuchen, nach dem Erfolg der Europäischen Aktiengesellschaft SE EU-weit nunmehr auch für kleine und mittlere Unternehmen eine geeignete Gesellschaftsform bereitzustellen. So war die Europäische Privatgesellschaft SPE bereits zentraler Bestandteil des von der Kommission 2008 vorgestellten und vom Ministerrat politisch angenommenen Small Business Act, welcher in der europäischen Gesamtwirtschaft eine „Vorfahrt für KMU“ verankern sollte, und auch nach Aufgabe dieses Projekts im Jahr 2013 wurde das im Wesentlichen selbe Ziel mit dem 2018 zurückgezogenen Vorschlag einer Europäischen Einpersonengesellschaft SUP verfolgt.
Diese Vorhaben scheiterten in erster Linie an unterschiedlichen Vorstellungen in Regelungsfragen, insbesondere auch an der in Europa sehr unterschiedlich ausgeprägten Arbeitnehmermitbestimmung. Demgegenüber war ganz verbreitet die Einsicht in die Sinnhaftigkeit einer Europäischen Gesellschaftsform vorhanden, mit der KMU nach denselben Grundsätzen in der ganzen EU arbeiten, problemlos über Grenzen hinweg agieren und ihren Sitz verlegen sowie EU-weit für Vertragsabschlüsse aller Art auf Akzeptanz stoßen könnten. Dass die unterschiedlichen Ausgangspunkte in Regelungsfragen nicht unüberwindlich sein müssen, zeigt das Beispiel der SE, bei welcher nach erheblichen anfänglichen Widerständen ebenfalls eine Regelung der Mitbestimmung glückte (Richtlinie 2001/86/EG des Rates vom 8. Oktober 2001 zur Ergänzung des Statuts der Europäischen Gesellschaft hinsichtlich der Beteiligung der Arbeitnehmer), die auch in der Praxis offenbar keine maßgeblichen Verwerfungen verursacht. Mit dem nötigen politischen Willen sollte die EU in der Lage sein, den wirtschaftlich so bedeutenden KMU eine alternative gesellschaftsrechtliche Lösung zu den verbreiteten Limited Companies („Ltd.s“) anzubieten, zumal nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU.
bb) Ob allerdings die französische Gesellschaftsform der Société par Actions Simplifiée (SAS), einer Aktiengesellschaft, als Vorbild für eine solche europäische Gesellschaftsform herangezogen werden sollte, erscheint als eine offene Frage. Aufgrund der großen Flexibilität ihrer Gestaltung und der einfachen Verkehrsfähigkeit ihrer Aktien bietet sie sicherlich Vorteile, etwa auch für Risikokapitalinvestitionen. Andererseits hat sich in Europa für KMU in weitem Umfang, gerade auch in romanischen Staaten, die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) bzw. Société á responsabilité limitée (S.à.r.l.) durchgesetzt, die einfach zu führen und in vielen Mitgliedstaaten mit vergleichbaren Strukturen ausgestattet ist, sodass sie möglicherweise eher für ein gemeinsames europäisches Gesellschaftsmodell geeignet sein könnte.
cc) Ebenso erscheint fraglich, ob Steuervorteile für die zu schaffende europäische Gesellschaftsform der richtige Weg sein können, um ein solches Modell zu fördern. Die Schaffung einer europäischen Gesellschaftsform mit einer gemeinsam von allen Mitgliedstaaten zu entscheidenden Steuerförderung zu belasten, könnte das Projekt gefährden. Zudem wäre mit einem solchen europäischen Steuerbonus noch nicht die Frage geklärt, wie die an die Gesellschafter ausgeschütteten Gewinne versteuert würden.
b) Der Deutsche Richterbund unterstützt des Weiteren die im Bericht angesprochene Überlegung, das Handelsrecht einschließlich des Vertriebsrechts mit Handelsvertreter- und Franchiserecht einer Überprüfung zugunsten einer stärkeren Harmonisierung zu unterziehen. Das Handelsrecht mit seinen oft grenzüberschreitenden Warenbewegungen und Vertriebsstrukturen war schon immer Ausgangspunkt von Rechtsvereinheitlichungen (s. z.B. CISG und CMR); es bietet sich für Harmonisierungen im Rechtsverkehr zwischen Unternehmen in besonderem Maße an.
c) Soweit der Bericht in der Folge vorschlägt, das besondere Schuldrecht, insbesondere das Miet- und das Kaufrecht auf KMU zuzuschneiden, so teilt der Deutsche Richterbund die Auffassung, dass auch diese Rechtsgebiete grundsätzlich daraufhin zu überprüfen sind, ob die gegebenen gesetzlichen Regelungen die Interessen von KMU wahren. Dem Gedanken, innerhalb der jeweiligen Vertragsart KMU besondere gesetzliche Regelungen zur Verfügung zu stellen, steht der Deutsche Richterbund allerdings zurückhaltend gegenüber. Abgesehen davon, dass solche Sonderregeln für KMU zu einer Zersplitterung von Rechtsregeln führten, würden KMU durch eine solche rechtliche Besserstellung im Ergebnis wirtschaftlich möglicherweise nicht profitieren. Denn jede rechtlich zwingende Verschiebung der Gewichte innerhalb eines Vertrages führt - gerade in dem hier besonders in den Blick genommenen B2B-Bereich - zu einer veränderten ökonomischen Bewertung des Vertrags durch den potentiellen Vertragspartner und dessen Haltung, den Vertrag überhaupt oder wenn, dann nur zu anderen Konditionen zu schließen.
Allerdings wäre eine EU-weite Harmonisierung der kaufrechtlichen Gewährleistungsregeln oder gar des Kaufrechts insgesamt sowohl im B2B-Geschäft als auch im Verhältnis zu Verbrauchern für alle Beteiligte von großem Vorteil, auch und gerade KMU könnten davon in besonderem Maße profitieren. Nachdem die EU-Kommission ihren Entwurf für ein gemeinsames europäisches Kaufrecht aus dem Jahr 2011 Ende 2014 vorerst zurückgezogen und 2019 durch die Richtlinie über bestimmte vertragsrechtliche Aspekte des Warenhandels ersetzt hat, die allerdings nur einige Gewährleistungsfragen teilweise harmonisiert (vgl. die Stellungnahmen des Deutschen Richterbundes 1/18 und 1/19), bedarf es eines neuen Anlaufs, um hier zu der gerade auch für KMU notwendigen Konvergenz zu gelangen.
d) Auf besondere Schwierigkeiten wird der Vorschlag des Berichts stoßen, als neue einheitliche Zahlungsgarantie eine europäische Hypothek auszuarbeiten. Das jeweilige Sachenrecht nebst Grundbuchrecht und an das Sicherungsrecht geknüpften Rechtsfolgen, insbesondere in der Insolvenz des
Schuldners, liegen schon im Ausgangspunkt zu weit auseinander, um hier realistischer Weise zu einer einheitlichen europäischen Lösung zu gelangen. Im Sicherungsrecht erscheint es demgegenüber erfolgversprechender, persönliche Sicherheiten wie Bürgschaften und Akkreditive zu harmonisieren und zu kodifizieren.
e) Mit der rechtlichen Regelung der Digitalisierung hat der Bericht zu Recht ein herausragend bedeutendes Thema angesprochen, wenn auch nur streiflichtartig. Es betrifft allerdings nicht nur ein Rechtsgebiet, sondern spielt in jedem Rechtsgebiet eine wichtige Rolle, weshalb die Auswirkungen der Digitalisierung bei der Harmonisierung jedes Rechtsgebiets einer gesonderten und besonderen Betrachtung bedürfen. Ob es in diesem Zusammenhang tatsächlich „kaum grundsätzlichen Widerstand“ gibt, wie der Bericht meint, erscheint fraglich, haben die einzelnen Mitgliedstaaten doch recht unterschiedliche Vorstellungen über die Sicherheit des Datenverkehrs im weiteren Sinne.
f) Der Deutsche Richterbund stimmt mit dem Befund des Berichts überein, dass im Dienstleistungssektor die größten und am schwierigsten zu beseitigende Hindernisse für eine grenzüberschreitende Tätigkeit von KMU bestehen. Dieser Befund hat allerdings bei den einzelnen Dienstleistungen ganz unterschiedliche, sehr spezifische Ursachen. Zahlreiche Dienstleistungen betreffen national geregelte Gegenstände, die eine grenzüberschreitende Tätigkeit nur sehr schwer denkbar machen, so etwa fast sämtliche beratende Dienstleistungen wie etwa Rechtsanwälte und Architekten, aber auch Finanz- und Personal- sowie Gesundheitsdienstleistungen. Andere sind stark sprachlich bezogen, wie etwa pädagogische Tätigkeiten. Am ehesten dürften physische Dienstleistungen einer grenzüberschreitenden Tätigkeit zugänglich sein, wie etwa das Transportwesen, Reinigungsunternehmen, Schneidereien, Friseure und das sonstige Handwerk. Der Vorschlag, „ein einheitliches europäisches Regulierungssystem für Dienstleistungen“ einzurichten, kann daher nur ein erster gedanklicher Ansatz sein, der einer genaueren tätigkeitsbezogenen Untersuchung bedarf. Der Dienstleistungssektor enthält zu viele zu unterschiedliche Dienstleistungen, als dass er einem einheitlichen Regulierungssystem zugänglich sein könnte.
g) Die vom Bericht vorgeschlagene soziale und steuerliche Konvergenz wurde bereits angesprochen. Der Deutsche Richterbund hält es nicht für zielführend, diese Themenbereiche einem europäischen Wirtschaftsgesetzbuch zuzuordnen, da damit das Vorhaben überladen würde.
aa) Das Sozialrecht ist zudem zu stark national geprägt und zu unterschiedlich ausgestaltet, um hier realistisch eine Konvergenz ins Auge zu fassen. Insbesondere dürfte die Einrichtung einer europäischen Behörde zur Erhebung von Sozialbeiträgen für grenzüberschreitende Arbeitnehmer, gar als Experiment und beginnend nur mit denen, die in einer europäischen Gesellschaftsform arbeiten, sowohl im Hinblick auf die gravierenden Unterschiede, aber auch im Hinblick auf entgegenstehendes Primärrecht kaum praktikabel sein. So ist etwa die „Organisation des Gesundheitswesens“ einschließlich der Aufbringung der Mittel nach Art. 168 Abs. 7 AEUV den Mitgliedsstaaten vorbehalten. Darunter fallen auch die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung, in Deutschland klassische Lohnnebenkosten. Auch etwa beim Kurzarbeitergeld handelt es sich um eine Leistung der Arbeitslosenversicherung.
bb) Ähnliches gilt für den Vorschlag, eine Konvergenz für die Steuerbemessungsgrundlagen in den Mitgliedstaaten herzustellen. Es ist zwar zutreffend, dass die teilweise stark unterschiedliche Besteuerung in den Mitgliedstaaten letztlich ein Handelshemmnis darstellt, weil unternehmerische Entscheidungen hiervon und nicht von marktgerechten Kriterien beeinflusst werden. Auch die Legitimationseinbuße der EU, die mit dieser Divergenz einhergeht, spricht für eine Annäherung der Steuersysteme in den Mitgliedsstaaten der EU, wie dies bei der Umsatzsteuer in gewissem Umfang bereits der Fall ist. Eine steuerliche Konvergenz gehört jedoch nicht in das Vorhaben eines europäischen Wirtschaftsgesetzbuchs, sondern bedarf eines eigenen Rahmens, etwa der Verhandlungen über einen MFR. Unabhängig hiervon erscheint die isolierte Betrachtung von Steuerbemessungsgrundlagen nicht sachgerecht, da diese in ihrem Umfang in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Höhe der Steuersätze stehen.
h) Mit der vorgeschlagenen Methodik, zur Umsetzung des Vorhabens eines europäischen Wirtschaftsgesetzbuchs Expertenausschüsse einzuführen, die aus einem von UNIDROIT besetzten Koordinierungskomitee sowie drei Ausschüssen bestehen sollen, sucht der Bericht - ohne dies zu begründen - einen an den EU-Institutionen, insbesondere der Kommission vorbeigehenden Weg. Ob dieser Ansatz der richtige ist oder ob nicht doch die Kommission, die die geeignete Kompetenz für solche Reformen vorhält und ebenfalls Experten heranziehen kann, der bessere Ort für die Ausarbeitung solcher Vorhaben wäre, scheint eine zumindest offene Frage. Auch müsste hinterfragt werden, ob die Anzahl der Ausschüsse mit dem Umfang der mit dem Reformvorhaben angesprochenen rechtlichen Themengebiete korrespondiert. Schließlich wäre zu prüfen, ob – wenn man im Grundsatz an der Ausschussidee festhielte - nicht auch das European Law Institute (ELI) in Wien an der Entwicklung eines solchen Vorhabens beteiligt werden könnte oder sollte, gerade wenn man wie der Bericht in der Genese auf die Entstehung des US-amerikanischen UCC (Uniform Commercial Code) Bezug nimmt, das vom dortigen American Law Institute (ALI) entwickelt wurde.