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21.08.2017

Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie über die Vergleichbarkeit von Zahlungskontoentgelten, den Wechsel von Zahlungskonten sowie den Zugang zu Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen

Nr. 21/15

Oktober 2015

A. Tenor der Stellungnahme

Der Deutsche Richterbund erhebt gegen die wesentlichen Regelungen des Entwurfs zu den Informationspflichten, der Hilfe beim Kontenwechsel und zum Basiskonto keine Bedenken.

Für das in den §§ 48 ff. vorgesehene Verfahren gibt es jedoch keinen Bedarf, da der bereits vorhandene Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eine effektive Rechtsdurchsetzung sicherstellt.

Sollte gleichwohl an dem Verfahren der §§ 48 ff. festgehalten werden, ist jedenfalls die Übertragung der gerichtlichen Zuständigkeit für die Überprüfung der Entscheidung der Bundesanstalt auf die Landgerichte abzulehnen, da es sich um eine originär verwaltungsrechtliche Materie handelt. Der Deutsche Richterbund schließt sich insoweit ausdrücklich der Stellungnahme des Bundes Deutscher Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter vom 18.8.2015 an, die darauf verweist, dass die vorgesehene Zuständigkeitsregelung einen Verstoß gegen das Gebot der Rechtswegklarheit darstellt.

B. Bewertung im Einzelnen

Der Deutsche Richterbund erhebt gegen die wesentlichen Regelungen des Entwurfs zu den Informationspflichten, der Hilfe beim Kontenwechsel und zum Basiskonto keine Bedenken.

Zu kritisieren sind aber die in den §§ 48 ff. des Entwurfs vorgesehenen Regelungen.
Danach soll, wenn der Zahlungsdiensteanbieter einen Antrag des Berechtigten auf Eröffnung eines Basiskontos ablehnt, der Betroffene bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht ein Verfahren einleiten können, das auf die Anordnung gegenüber dem Anbieter zur Eröffnung des Basiskontos oder auf die Versagung dieser Anordnung hinausläuft. Die Entscheidung der Bundesanstalt soll der gerichtlichen Nachprüfung unterliegen. Für die Klage sollen die Landgerichte zuständig sein, wo nach § 50 des Entwurfs ein Verfahren nach der Zivilprozessordnung mit an das Verwaltungsgerichtsverfahren angelehnten Sonderregelungen durchgeführt werden soll. Nach § 51 des Entwurfs kann der Betroffene seinen Anspruch auf Vertragsschluss auch auf dem gewöhnlichen Rechtsweg gegenüber dem Anbieter einklagen, diese Klage soll aber unzulässig sein, wenn ein Verwaltungsverfahren geführt wird.

Für ein Verwaltungsverfahren zur Durchsetzung des zivilrechtlichen Individualanspruchs auf Abschluss eines Basiskontovertrages besteht kein Bedarf. Der Betroffene kann seinen Anspruch schlicht bei den Zivilgerichten einklagen. Dieses Verfahren ist einfach und dürfte schon angesichts der Umständlichkeit des in den §§ 48 ff. des Entwurfs vorgesehenen Verfahrens, das nach ablehnender Entscheidung des Diensteanbieters ein Verwaltungsverfahren, ein Widerspruchsverfahren und dann ein gerichtliches Klageverfahren vorsieht, wesentlich schneller zur Durchsetzung des Anspruchs führen. Zu Recht weist schon der Gesetzentwurf selbst darauf hin, dass das Regelungsmodell der § 48 ff. des Entwurfs „keine rechtlichen Vorläufer“ hat.

Die Richtlinie verlangt ein solches Verfahren nicht. Zwar fordern Art. 21 ff. ein behördliches Aufsichtsverfahren zur Sicherstellung der Rechtsdurchsetzung. Art. 25 stellt es den Mitgliedstaaten aber frei, ob sie einen “spezifischen Mechanismus vorsehen, mit dem sie sicherstellen, dass Verbraucher ... denen der Zugang zu einem Zahlungskonto ... verweigert wurde, effektiven Zugang ... erhalten“. Das vorgesehene behördliche Verfahren dürfte einen solchen „spezifischen Mechanismus“, also ein Verfahren außerhalb des üblichen Rechtsweges, darstellen. Da bereits der gewährleistete Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten die effektive Rechtsdurchsetzung sicherstellt, ist kein Grund ersichtlich, warum der Bundesgesetzgeber von dieser Möglichkeit Gebrauch machen sollte.

Sofern gleichwohl an dem Verwaltungsverfahren der §§ 48 ff. des Entwurfs festgehalten werden soll, ist jedenfalls die Übertragung der gerichtlichen Zuständigkeit für die Überprüfung der Entscheidung der Bundesanstalt auf die Landgerichte abzulehnen. Es handelt sich um eine originär verwaltungsrechtliche Materie, die vor den Verwaltungsgerichten verhandelt werden sollte, nämlich die Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts. Der Deutsche Richterbund schließt sich insoweit ausdrücklich der Stellungnahme des Bundes Deutscher Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter vom 18.8.2015 an, die darauf verweist, dass die vorgesehene Zuständigkeitsregelung einen Verstoß gegen das Gebot der Rechtswegklarheit darstellt. Die in § 50 des Entwurfs vorgesehenen Sonderregelungen für das Verfahren, die eine gänzlich unübliche Mischform von Zivil- und Verwaltungsprozess etablieren, zeigen, dass auch der Entwurf selbst den Zivilprozess letztlich nicht als die geeignete Prozessart für die Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung ansieht. Soweit diese Zuständigkeitsregelung nach der Entwurfsbegründung einen „Gleichlauf“ zwischen Zivil- und Verwaltungsverfahren sicherstellen soll, ist dafür ein Bedarf nicht ersichtlich. Einander widersprechende Entscheidungen werden bereits dadurch verhindert, dass bei parallel laufenden Verfahren der rechtskräftige Abschluss des einen stets zur Erledigung des anderen führen, dort also keine abschließende Entscheidung mehr ergehen wird.

Zivil- und Verwaltungsverfahren sollten vollständig entkoppelt werden. Damit sollte auch auf die in § 51 Abs. 2  des Entwurfs vorgesehene Regelung zur Unzulässigkeit der Klage vor den ordentlichen Gerichten während der Anhängigkeit eines Verwaltungsverfahrens verzichtet werden. Es mutet geradezu widersinnig an, dem Berechtigten einen zivilrechtlichen Anspruch zuzubilligen, ihm dann aber die Möglichkeit zu nehmen, diesen Anspruch selbst einzuklagen, zumal zu erwarten ist, dass sich die Durchsetzung des Anspruchs durch den Verweis auf ein zweistufiges behördliches Verfahren mit anschließendem Rechtsweg erheblich verzögern wird.