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17.10.2017

Stellungnahme des DRB zum Vorschlag der EU-Kommission über den Erlass einer Richtlinie zur Erleichterung der grenzübergreifenden Durchsetzung von Verkehrsvorschriften (KOM(2008) 151 endgültig)

September 2008

Der Deutsche Richterbund (DRB) spricht sich gegen die in dem Vorschlag der EU-Kommission über den Erlass einer Richtlinie zur Erleichterung der grenzübergreifenden Durchsetzung von Verkehrsvorschriften (KOM(2008) 151 endgültig) vom 19. März 2008 vorgesehenen Maßnahmen aus.

Zwar begrüßt der DRB grundsätzlich alle Anstrengungen der EU-Kommission, mit welchen die Verkehrssicherheit in Europa erhöht werden soll. Allerdings dürfen diesem Ziel Bedenken gegen die Zuständigkeiten auf europäischer
Ebene nicht untergeordnet werden. Zudem bestehen bei der Richtlininie - KOM(2008) 151 endgültig - auch Bedenken, dass ihr Inhalt dem verfolgten Ziel dient.

Im Einzelnen:

I.

Zur Überzeugung des DRB besteht für eine Richtlinie mit diesem Inhalt keine Kompetenz des Gemeinschaftsgesetzgebers. Die von der Kommission herangezogene Rechtsgrundlage des Art. 71 Abs. 1 EG-V rechtfertigt zwar Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit. Zu solchen Maßnahmen dürften auch Regelungen über die Höchstgeschwindigkeiten, das Verbot einer Rotlichtmissachtung, der Gurtpflicht und über Kraftfahrzeugnutzungen in alkoholisiertem Zustand gehören. Nach dem Urteil des EuGH vom 13. September 2005 in der Sache C-176/03 dürfte zudem (nur) eine Annexkompetenz dahingehend bestehen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber zur Durchsetzung entsprechender Regelungen auch Normen mit strafrechtlichem Inhalt aufstellen darf.

Die Annexkompetenz setzt allerdings voraus, dass zunächst einmal Vorschriften über Höchstgeschwindigkeiten, das Verbot einer Rotlichtmissachtung, der Gurtpflicht und über Kraftfahrzeugnutzungen in alkoholisiertem Zustand auf europäischer Ebene geschaffen werden. Daran fehlt es jedoch bislang. Es besteht daher auch keine Kompetenz zur Regelung strafprozessualer Maßnahmen bei der Durchsetzung der nicht-vereinheitlichen Regelungen der jeweiligen nationalen Gesetzgeber.

Darüber hinaus ist unter Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 23. Oktober 2007 in der Sache C-440/05 zweifelhaft, ob eine strafrechtliche Annexkompetenz, so es sie denn gäbe, auch die Kompetenz zur Regelung des Strafprozessrechts umfassen würde. Eine europarechtliche Abgrenzung zwischen materiellem und prozessualem Strafrecht steht jedenfalls noch aus.

Die vorliegende Richtlinie belegt in besonderer Weise, welche Folgen ein Eingriff in das Strafprozessrecht der Mitgliedsländer zur Durchsetzung einzelner europäischer Politiken hätte: Für einen kleinen Teilbereich des Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts würde ein eigenes Verfahren außerhalb des sonstigen nationalen Prozessrechts geschaffen. Ungeregelt allerdings wären insoweit die Fragen zum anzuwendenden Recht bei der Zustellung, zum rechtlichen Gehör, zu den Zeugnis- und Auskunftsverweigerungsrechten und zur Beachtung des "ne bis in idem"-Grundsatzes. Wäre eine Regelung eines solchen Teilbereiches durch den Gemeinschaftsgesetzgeber möglich, wäre nicht abzusehen, für welche weiteren Teilbereiche des materiellen Straf- oder Ordnungswidrigkeitenrechts künftig eigene Verfahrensregelungen auf europäischer Ebene getroffen werden könnten. Solche Eingriffe in die nationalen Verfahrensrechte wären über kurz oder lang das Ende jedes nationalen einheitlichen Strafprozessrechts.

Von diesen Bedenken abgesehen erscheint die Richtlinie inhaltlich auch aus europäischer Sicht nicht erforderlich. Nachdem durch Beschluss des Rates vom 23. Juni 2008 (zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität) wesentliche Teile des Prümer Vertrages in das Gemeinschaftsrecht übernommen worden sind (2008/615/JI), wurde eine Grundlage für ein Verfahren geschaffen, mit dem künftig in allen Mitgliedsstaaten der EU eine grenzüberschreitende Halterfeststellung problemlos möglich werden wird.

II.

Neben den Kompetenzbedenken werden auch Bedenken wegen des Inhalts der Richtlinie geltend gemacht. Diese sollen an zwei Beispielen erläutert werden:

1. Ein deutscher Fahrer begeht das Delikt im einem ausländischen Mitgliedstaat

Wird der Fahrer sogleich vor Ort angehalten, so hat er sich dem jeweiligen Verfahren und den Sanktionen des Deliktstaates zu unterwerfen.

Würde jedoch im Wege eines Deliktbescheides verfahren, würde das zunächst bedeuten, dass dem Halter ein Deliktbescheid übermittelt wird. Der Richtlinien-Vorschlag sieht vor, dass dem Halter damit Gelegenheit gegeben wird, die Geldbuße zu zahlen oder ggf. den tatsächlichen Fahrer zu benennen. Unklar ist, was die Folge ist, wenn der Halter nichts von beidem macht. Dies müsste dann jeweils national geklärt werden. Der Richtlinien-Vorschlag geht wohl unausgesprochen davon aus, dass in diesem Fall dann die Vollstreckbarkeit des Deliktsbescheides eintritt. Andererseits aber sieht das Bescheidmuster in dem Richtlinien-Vorschlag eine ausdrückliche Rechtsmittelbelehrung vor, die sich wiederum nach dem Recht des Deliktsstaates richtet. Unklar bleibt daher, was aus dem europaweit einheitlichen Deliktsbescheid wird - der nur die beiden Alternativen der Zahlung oder der Benennung des Fahrers vorsieht -, wenn nach den nationalen Verfahrensordnungen auch ein Rechtsbehelf möglich ist.

Unterstellt, der Deliktstaat sieht ein einfaches Rechtsbehelfsverfahren vor, ergeben sich daraus aus rechtsstaatlicher Sicht keine Probleme, wenn nicht Zulässigkeitsvoraussetzung für den Rechtsbehelf ist, dass der nicht zahlungswillige Halter den Fahrer benennen muss. Hier kann der Halter den Rechtsbehelf wählen und das jeweilige Verfahren in dem Deliktsstaat nimmt seinen Lauf.

In dem Richtlinien-Vorschlag ist aber nicht geregelt, was in den Fällen gelten soll, in denen der Halter den Fahrer tatsächlich nicht benennen kann. Dass daraus eine ersatzweise Garantenhaftung des Halters entstehen soll (wie es sie nach deutschem Recht bei Halte- und Parkverstößen nach § 25 a StVG gibt), lässt sich aus dem Vorschlag nicht entnehmen. Sie wäre höchst problematisch, weil es sich bei den in dem Richtlinien-Vorschlag behandelten Delikten um konkrete Verhaltensverstöße des Fahrers handelt.

Ebenso problematisch sind die Fälle, in denen der Halter den Fahrer kennt, aber nicht benennen möchte, da es sich um einen nahen Angehörigen handelt. Ein Zeugnisverweigerungsrecht ist in dem Bescheid nicht vorgesehen. Nach den im Bescheid nur vorgesehenen zwei Alternativen (Zahlung oder Fahrerbenennung) müsste der Halter folglich zahlen, wenn er nicht zum Beispiel sein Familienmitglied einer Verfolgung aussetzen will. Dies erscheint aus der Sicht es deutschen Strafverfahrensrechts zumindest problematisch. Selbst wenn dies dem Prozessrecht des Deliktsstaates entsprechen sollte, blieben die Bedenken doch deshalb bestehen, weil der Deliktsbescheid dann unter Missachtung elementarer deutscher Verfahrensvorschriften in Deutschland der Rechtskraft zugeführt würde.

2. Ein ausländischer Fahrer eines Mitgliedstaates begeht das Delikt in Deutschland

In dieser Konstellation sind die Probleme noch vielschichtiger. Das deutsche Recht sieht regelmäßig eine Fahrerhaftung vor, insbesondere dann, wenn es sich um gewichtigere Delikte im Straßenverkehr handelt, die nicht mit einem Verwarnungsgeld, sondern mit einem Bußgeld geahndet werden. Im Bereich eines Verwarnungsgeldes gibt es zwar ebenfalls (grundsätzlich) eine Fahrerhaftung, die aber von dem Betroffenen umgangen werde kann, wenn der Empfänger des Verwarnungsgeldbescheides (der "Halter" im Sinne des Richtlinien-Vorschlages) das Bußgeld einfach zahlt. Bei diesen geringfügigen Delikten bedarf es keines Einwirkens zwingend auf den Fahrer, mag dies auch an sich vorzugswürdig sein.

Handelt es sich jedoch um gewichtigere Ordnungswidrigkeiten, knüpft die Haftung stets an die Fahrereigenschaft an, nicht an die Eigenschaft als Halter. Die Ermittlungen richten sich daher stets gegen den Fahrer, was auch dann gilt, wenn es sich um einen ausländischen Fahrer handelt. Auf den Fahrer - nicht den Halter - sollen neben der Geldbuße die "Punkte" und ggf. sogar ein Fahrverbot erzieherisch wirken.

In den Fällen, in denen die Ermittlungen bislang daran scheiterten, dass der Fahrer in dem ausländischen Mitgliedstaat nicht ermittelt werden konnte, könnte zwar die  Ansicht vertreten werden, dass der Deliktbescheid dann jedenfalls weiterhilft, weil unter seiner Anwendung zumindest der Halter sanktioniert werden kann. Verzichtet der Halter auf die Bekanntgabe des Fahrers und zahlt die Buße selbst, kann dies zumindest mittelbar zur Folge haben, dass diese zunächst vom Halter bezahlte Strafe vom Halter bei dem Fahrer eingetrieben werden wird. Dies hinge aber ausschließlich vom persönlichen Verhältnis dieser beiden Personen ab und stünde mit dem staatlichen Strafanspruch in keinem Zusammenhang mehr.

Problematisch und in dem Richtlinien-Vorschlag nicht geklärt ist allerdings, was in dem Fall gilt, in dem der Deliktsstaat den Fahrer bestrafen will, diesen möglicherweise aufgrund häufiger Verstöße im grenznahen Bereich sogar kennt. Nach dem Wortlaut des Richtlinien-Vorschlages "übermittelt die Behörde des Deliktsstaats" den Deliktsbescheid an den Halter. Eine Alternative dazu ist nicht vorgesehen. Danach kann der Deliktsbescheid selbst dann nicht an den vom Halter abweichenden Fahrer übermittelt werden, wenn dieser und seine fehlende Haltereigenschaft bekannt sind. Zwar wird in der Begründung des Richtlinien-Vorschlages darauf hingewiesen, dass es jedem Deliktsstaat unbenommen bleibt, gegen den Fahrer vorzugehen, wenn die nationalen Vorschriften des Deliktsstaates dies so vorsehen und der Halter als Empfänger des Deliktsbescheides den Fahrer benennt. An den Fahrer kann aber auch dann jedenfalls kein Deliktsbescheid übermittelt werden, da sich dieser ausschließlich an Halter richtet. Zudem ist unklar, welche Folgen im Falle einer Zahlung der Geldbuße durch den Halter eintreten sollen. Aus dem Zusammenhang der Begründung und des Textes des Richtlinien-Vorschlages lässt sich der Eindruck gewinnen, dass mit der Zahlung ein "rechtskräftiger" Abschluss des Verfahrens eintreten soll. Dies würde bedeuten, dass nach einer Zahlung der Buße durch den Halter eine gesonderte Verfolgung des selben Deliktes gegen den Fahrer ausgeschlossen wäre. Dies würde dem deutschen Recht jedoch widersprechen. Selbst wenn der Halter die Geldbuße zahlen würde, würde dies nach deutschem Recht eine weitere Verfolgung des Fahrers nicht hindern, da es nach deutschem Recht keinen rechtskräftigen Abschluss eines Verfahrens im allgemeinen, sondern nur einen rechtskräftigen Abschluss eines Verfahrens für den jeweiligen Beschuldigten gibt. Nur wenn der Richtlinien-Vorschlag entgegen seinem Wortlaut dahingehend zu verstehen wäre, dass der Deliktsstaat einen Deliktbescheid an den Halter übermitteln kann und im Falle einer Bezahlung der Geldbuße durch den Halter von der weiteren Verfolgung des Fahrers abgesehen werden kann, wäre der Vorschlag insoweit inhaltlich akzeptabel.

Sollte im Fall einer Zahlung der Buße durch den Halter die weitere Verfolgung des Fahrers jedoch ausgeschlossen sein, könnte dies gerade in grenznahen Gebieten zudem Folgen haben, die der Richtlinien-Vorschlag gerade bekämpfen will: Muss der ausländische EU-Bürger, der häufiger - zum Beispiel beruflich - in Deutschland unterwegs ist, heute damit rechnen, dass er bei häufigen und gewichtigen Verstößen neben den Geldbußen auch mit einem Fahrverbot in Deutschland belegt wird, könnte er dies nach dem Richtlinien-Vorschlag dadurch umgehen, dass er den Wagen auf eine andere Person zulässt, die auf ihre Fahrerlaubnis nicht angewiesen ist, möglicherweise nicht einmal eine Fahrerlaubnis besitzt. Bei jenem Halter würden die personengebundenen Sanktionen nach deutschem Recht "verpuffen". Selbst finanzielle Sanktionen könnten "ins Leere gehen", wenn ein vermögensloser Halter gesucht wird, oder sie könnten zwischen Halter und Fahrer untereinander geregelt werden. Schon heute kommt es häufig vor, dass der Fahrer, wenn er nur personengebundene Folgen wie Punkte im Verkehrszentralregister oder ein Fahrverbot verhindern kann, zur Zahlung von Bußgeldern sogleich bereit ist. Nachdem dem Führerscheintourismus in der EU gerade Schranken gezogen worden sind, würde sich hier gleich ein neuer Markt für einen Haltertourismus eröffnen. Denn weil der Deliktsbescheid an die ausländische Haltereigenschaft anknüpft, könnte die personengebundenen Folgen selbst durch in Deutschland wohnende Fahrer umgangen werden, die ihren Wagen auf einen ausländischen Halter zulassen. Eine Verfolgung des deutschen Fahrers neben dem ausländischen Halter wäre dann zwar nach deutschem Recht weiter möglich, möglicherweise wäre dieses deutsche Recht dann aber europarechtswidrig.

Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, dass in dem Musterdeliktsbescheid kein Zeugnisverweigerungsrecht aufgenommen worden ist. Nach dem Wortlaut hat der Halter - zahlt er die Geldbuße nicht selbst - stets den Fahrer zu benennen, also auch dann, wenn dies ein naher Familienangehöriger ist. Bei der hier unter II. 2. dargestellten Konstellation (ausländischer Fahrer in Deutschland) ist dies deshalb problematisch, weil auch der ausländische Fahrer nach deutschem Recht stets darauf hinzuweisen ist, dass er ein Zeugnisverweigerungsrecht besitzt. (Nach deutschem Recht hat er sogar ein Aussageverweigerungsrecht, muss also den Fahrer auch dann nicht benennen, wenn dies kein Familienangehöriger ist.) Abgesehen davon, dass der fehlende Hinweis auf ein Zeugnisverweigerungsverweigerungsrecht schon für sich betrachtet mit dem deutschen Verfahrensrecht nicht vereinbar ist, hätte dies auch zur Konsequenz, dass der Deliktsbescheid in einigen Fällen für die deutschen Behörden unnütz wäre. Gäbe beispielsweise der ausländische Halter nach einem Verkehrsverstoß in Deutschland in der Annahme, dazu verpflichtet zu sein, wahrheitsgemäß seinen Sohn als Fahrer an, dürfte die weitere Verfolgung des Sohnes in Deutschland gleichwohl ausgeschlossen sein, weil die Information des Vaters wegen der nach deutschem Recht fehlerhaften Belehrung unverwertbar wäre.

Sollte das Ziel des Richtlinien-Vorschlages unter Wahrung der Kompetenzen auf europäischer Ebene weiter verfolgt werden, bedarf es daher aus Sicht des DRB materiell folgender Änderungen beziehungsweise Ergänzungen:

a) Die Regelungen über das Aussage- und Zeugnisverweigerungsrecht müssen sich nach dem Recht des Deliktsstaates und des Wohnsitzlandes des Halters richten (je nach dem, wessen Anforderungen strenger sind), wenn der Deliktsbescheid durch eine Übermittlung in dem Wohnsitzland vollstreckbare Folgen begründen kann; als Folge davon:

b) Gegen den Deliktsbescheid muss für den Halter die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs eröffnet sein, der zulässig sein muss, ohne dass der Halter zuvor zahlen oder den Fahrer benennen muss.

c) Es muss dem Deliktsstaat die Möglichkeit verbleiben, (auch) gegen den Fahrer vorzugehen, ohne dass zuvor ein Deliktsbescheid an den Halter übermittelt werden muss oder selbst dann, wenn der Halter die Geldbuße zahlt, sich aber erweist, dass der Halter nicht der Fahrer gewesen ist.

Stefan Caspari, Mitglied des DRB-Präsidiums