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27.06.2017

Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zum Grünbuch „Ein modernes Arbeitsrecht für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts“

März 2007


Es ist zu begrüßen, dass die EU-Kommission den Gedanken aufgreift, dass es durch die unterschiedliche Dichte und Regelungsintensität der arbeitsrechtlichen Bestimmungen in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie durch die – etwa auch durch sozialrechtliche und gesellschaftliche Faktoren – bedingte unterschiedliche Flexibilität für Personen und Unternehmen zu Problemen beim grenzüberschreitenden Arbeitsmarkt einerseits, zu unterschiedlichen und angesichts des EU-weiten Arbeitsmarktes nicht gewollten Belastungen der Unternehmen andererseits führen kann. Es ist besonders zu begrüßen, dass die Kommission sowohl die Belange der Beschäftigten als auch die Belange der Unternehmen in ihre Betrachtungen einbezieht. Zu bedenken ist allerdings, dass unterschiedliche Vorgaben wie etwa verschiedenste Sozialversicherungssysteme oder Ordnungsnormen kollektiver Art – in Deutschland Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen – in den Mitgliedstaaten in völlig unterschiedlicher Weise geregelt sind und praktiziert werden. Diese auch mittelfristig kaum änderbaren Faktoren – die Tarifautonomie etwa ist in Art. 9 GG auch verfassungsrechtlich geschützt, die Sozialversicherungssysteme beinhalten zum Teil verfassungsrechtlich geschützte Vertrauenstatbestände – müssen bei jeder Regelung im Auge behalten werden. Zudem hat es sich in der Vergangenheit als durchaus problematisch erwiesen, mit einzelnen Regelungen, für die in den einzelnen Mitgliedstaaten weder eine vergleichbare Tradition noch ein vergleichbares Bedürfnis besteht (man betrachte nur die Probleme bei der Umsetzung der Antidiskriminierungsvorschriften), in verfestigte Rechtssysteme einzugreifen.

Zu den einzelnen Fragen des Grünbuchs:

1. Welche Punkte sollten Ihrer Ansicht nach auf der Agenda einer sinnvollen Arbeitsrechtsreform ganz oben stehen?

Grundsätzlich ist an dem Standardarbeitsverhältnis, das unbefristet ist, festzuhalten. Gerade die Stammbelegschaften, die eine enge, langjährige Beziehung zu „ihrem“ Betrieb haben, sind ein wichtiges Humankapital für die Unternehmen. Auch die Arbeitnehmer wünschen ein sicheres Arbeitsrecht, durch das ihre Rechte geschützt werden. Die Einkünfte aus dem Arbeitsverhältnis dienen als Grundsicherung und zum Aufbau des Lebensplanes.
Gerade in Zeiten, in denen hohe Arbeitslosigkeit und ein Überhang an Angeboten von Arbeitskräften besteht, versuchen viele Unternehmen in Deutschland, die starren Formen des Arbeitsverhältnisses durch Zukauf von Selbständigen-Tätigkeiten zu vermeiden. Dabei kann – insbesondere aufgrund der Eigenart der Tätigkeit oder der Kundenvorgaben – die faktische Ausge-staltung einer solchen Tätigkeit derjenigen eines Arbeitnehmers sehr ähnlich sein. Die bisherigen Versuche, die Anwendung des Arbeitsrechts auf solche Scheinselbständigen auszudehnen und Umgehungsstrategien zu begegnen, haben sich als relativ untauglich erwiesen. Diese Scheinselbständigen, die in Wirklichkeit die Stellung eines Arbeitnehmers haben, sollten in den Schutzbereich der Arbeitsgesetze einbezogen werden.

Priorität sollte es auch haben, europaweit einheitliche Mindestanforderungen für einen Gesundheitsschutz für alle Arbeitnehmer (Arbeitszeitgesetze) und für besonders schutzwürdige Beschäftigungsgruppen wie werdende Mütter, Jugendliche und Schwerbehinderte zu schaffen.

2. Kann eine Anpassung des Arbeitsrechts und der Tarifverträge zur Erhöhung der Flexibilität und der Beschäftigungssicherheit sowie zur Verringerung der Segmentierung des Arbeitsmarktes beitragen? Wenn ja, wie?

Es hat sich gezeigt, dass Teilzeit eine große Rolle für die Flexibilität hat. Die Richtlinie 97/81/EG enthält grundsätzlich die wünschenswerten und erforderlichen Regelungen für Teilzeitarbeit. Größere Flexibilität wäre gegeben, wenn es den Arbeitnehmern erleichtert würde, in Teilzeit zu gehen, ohne die Befürchtung haben zu müssen, nie wieder einen Vollzeitarbeitsplatz zu bekommen. Es sollte daher ein Anspruch des Teilzeit-Arbeitnehmers auf Beschäftigung mit höherer Stundenzahl oder auf Vollzeitbeschäftigung  bei Freiwerden eines entsprechenden Arbeitsplatzes mit der entsprechenden Stundenzahl -entsprechend der Regelung in § 9 TzBfG - geschaffen werden. Dieser Rückkehranspruch fehlt in der Richtlinie 97/81/EG. Dadurch würde aber die gewünschte Beschäftigungssicherheit erreicht werden. Gleichzeitig würde die Durchlässigkeit der Beschäftigungsformen - Teilzeit und Vollzeit - gefördert.

Größere Beschäftigungssicherheit wird dann geschaffen, wenn für Unternehmen wie für Arbeitnehmer möglichst weitgehende Klarheit über die Bedingungen für Einstellung, aber auch für die Trennung besteht. Hierfür besteht Nachholbedarf in erster Linie bei den nationalen Regelungen. Es wird davon abgeraten, durch zusätzliche europaweite Regelungen weitere Unsicherheit im Verhältnis zum nationalen Recht zu schaffen.

Tarifverträge können zur Beschäftigungssicherheit wie auch zur Flexibilität beitragen. Es wird, auch im Hinblick auf die verfassungsrechtlich geschützte Tarifautonomie, davor gewarnt, die Tarifmacht durch weitere staatlich gesetzte Regelungen einzuschränken. Die hierdurch entstehenden Zulässigkeits-, Abgrenzungs- und Auslegungsprobleme schränken die zu erwartenden Vorteile weitestgehend ein. Es wird empfohlen, den Tarifparteien allenfalls typisierte Beispiele für sinnvolle Regelungen an die Hand zu geben, sich aber in die Einzelregelungen nicht einzumischen.

3. Wirken die geltenden Regelungen, seien es Gesetze oder Tarifverträge, hemmend oder fördernd für Unternehmen und Beschäftigte, die die Chancen zur Erhöhung der Produktivität nutzen und sich an die Einführung neuer Technologien und an die mit dem internationalen Wettbewerb verbundenen Veränderungen anpassen wollen? Wie können die für die KMU relevanten Regelungen bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der angestrebten Ziele verbessert werden?

Untersuchungen ergeben, dass die geltenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen, seien es Gesetze oder Tarifverträge, nur geringe Einflüsse auf die Entscheidung von Unternehmen haben, die sich expandieren oder neu ansiedeln wollen. Insoweit spielen die steuerrechtlichen Bestimmungen und wirtschaftlichen Bedingungen, die Verkehrsanbindung und der vorhandene Markt offenbar eine wesentlich größere Rolle.

4. Wie könnte die Aufnahme befristeter oder unbefristeter Arbeitsverhältnisse arbeitsrechtlich oder tarifvertraglich erleichtert werden, sodass im Rahmen der zu Grunde liegenden Arbeitsverträge ein höherer Grad an Flexibilität ermöglicht und gleichzeitig aber auch eine angemessene Beschäftigungssicherheit und ein angemessener sozialer Schutz gewährleistet werden?

Die Aufnahme befristeter Arbeitsverhältnisse kann dadurch erleichtert werden, dass - wie in § 14 Abs. 2, 2aTzBfG - ein Zeitraum bestimmt wird, in dem Befristungen frei abgeschlossen werden können. Damit wäre eine größere Flexibilität für Unternehmen, aber auch für Arbeitnehmer gegeben. Nach einem gewissen Zeitraum übersteigt das Bedürfnis der Arbeitnehmer an einem sicheren Arbeitsplatz das Flexibilitätsinteresse der Unternehmen. Nach diesem Zeitraum sollten daher nur noch Befristungen mit sachlichem Grund zugelassen werden. Damit wäre der erforderliche soziale Schutz gewährleistet. Das in § 14 Abs. 2 S. 2 TzBfG normierte Verbot von sachgrundlosen Befristungen dann, wenn irgendwann zuvor schon ein Arbeitsverhältnis bestanden hat, erscheint allerdings als zu streng; es verhindert mögliche Befristungen.

Bei der Aufnahme von unbefristeten Arbeitsverträgen sind zurzeit keine Hürden erkennbar, die diese erschweren. Problematisch ist bei unbefristeten Arbeitsverhältnissen nicht deren Aufnahme, sondern deren Beendigung, die einige Arbeitgeber vom Abschluss unbefristeter Arbeitsverhältnisse abschreckt (dazu Ziffer 5.).

5. Wäre es hilfreich, über eine Kombination von flexibleren Kündigungsschutzgesetzen und gut durchdachten Unterstützungsleistungen für Arbeitslose nachzudenken, sowohl in Form von Lohnersatzleistungen (d. h. passiver Leistungen der Arbeitsmarktpolitik) als auch von aktiven Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik?

Es ist fraglich, inwieweit Kündigungsschutzgesetze schon vom Grundgedanken in sich flexibel sein können. Entweder entschließt sich der EU-Gesetzgeber, einen Kündigungsschutz zu normieren. Dann müsste dieser klar und nachvollziehbar sein. Nur so kann die gewünschte und erstrebenswerte Sicherheit sowohl für die Arbeitnehmer als auch für die Unternehmer geschaffen werden, wann mit einer Kündigung zu rechnen ist bzw. wann diese ausgesprochen werden kann. Die Unsicherheit über die Berechtigung einer Kündigung ist eine Belastung für beide Personenkreise. Flexibilität ist nur in dem Sinne möglich, dass es Zeiten ohne Kündigungsschutz am Anfang eines Arbeitsverhältnisses oder für eine gewisse Größe von Unternehmen geben kann (siehe § 1, 23 KSchG).

Falls der europäische Gesetzgeber sich entschließt, flexible Kündigungsschutzbestimmungen zu schaffen, sollten sie auf jeden Fall mit sinnvollen aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen, wie Qualifizierungsmaßnahmen etc. verbunden werden. Nur so kann erreicht werden, dass sich die Arbeitnehmer flexibel auf die wechselnden Anforderungen auf dem Arbeitsmarkt einstellen können und verhindert werden, dass Arbeitnehmer längere Zeit arbeitslos sind. Daneben sind passive Leistungen wie Arbeitslosengeld, Umschulungsgeld etc. erforderlich, um die bei flexiblen Kündigungsschutzbestimmungen  leichter entlassenen Arbeitnehmer vor einem sozialen Absturz zu bewahren.

6. Welche Rolle könnten Gesetze und/oder von den Sozialpartnern ausgehandelte Tarifverträge spielen im Hinblick auf die Förderung des Zugangs zur Ausbildung und die Erleichterung von Übergängen zwischen verschiedenen Vertragsformen mit dem Ziel, eine zunehmend bessere Beschäftigungssituation im Laufe eines durchgehend aktiven Berufslebens zu erlangen?

Es wird davor gewarnt, weitere die Unternehmen verpflichtende Regelungen einzuführen. Soweit die Tarifpartner solche Regelungen freiwillig schaffen, können sie eine Hilfe für die Förderung des Zugangs zur Ausbildung und von Übergängen sein. Die Tarifpartner haben die Sachnähe und Kompetenz für derartige Regelungen. Sie können auch abschätzen, inwieweit solche Regelungen – etwa als Alternative zu allgemeinen Entgelterhöhungen – für die Unternehmen sinnvoll und tragbar sind. Eine Pflicht hierzu würde allenfalls kontraproduktiv wirken.

7. Ist bei den in den Mitgliedstaaten geltenden juristischen Definitionen von Beschäftigung und Selbständigkeit größere Klarheit erforderlich, um „bona-fide“-Übergänge zwischen Beschäftigung und Selbständigkeit und umgekehrt zu erleichtern?

Eine eindeutige und handhabbare Definition, wer als tatsächlich Selbständiger und wer als Arbeitnehmer anzusehen ist, wäre – würde sie gelingen – von erheblichem Vorteil. Sie würde allerdings kaum Einfluss auf die Zahl der abhängig Beschäftigten haben und auch den Übergang kaum erleichtern. Die Vertragsparteien würden sich, soweit sie heute schon den Status des Selbständigen vereinbaren, hiervon nicht durch derartige Regelungen beeinflussen lassen, sondern versuchen, die Vereinbarungen rechtssicher zu gestalten.

8. Braucht man einen Grundstock an Vorschriften, welche die Beschäftigungsbedingungen aller Beschäftigten, unabhängig von der Form ihres Vertrags, regeln? Wie würden sich derartige Mindesterfordernisse Ihrer Ansicht nach auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und auf den Schutz der Beschäftigten auswirken?

Es ist klar zwischen Selbständigen auf der einen Seite und Arbeitnehmern einschließlich Scheinselbständigen auf der andere Seite zu differenzieren. Die Selbständigen ziehen den wirtschaftlichen Vorteil aus ihrer unternehmerischen Freiheit. Es ist ihnen daher auch zuzumuten, die Belastungen, die mit der vertraglich vereinbarten Tätigkeit zusammenhängen, zu tragen. Sie sind in der Lage, sich selbst durch die Gestaltung der Verträge und der Tätigkeit ausreichend vor Gefahren zu schützen. Es ist daher nicht erforderlich, für diese gesetzliche, arbeitnehmerähnliche Schutzvorschriften – und sei es nur ein Grundstock- zu schaffen. Anders ist es hingegen bei Arbeitnehmern und Scheinselbständigen (die in Wirklichkeit Arbeitnehmer sind). Diese sind durch ihre abhängige Position schutzbedürftig. Daher bedarf es bei ihnen der Schaffung eines Grundstocks von einheitlichen Regelungen zum Schutze vor Gesundheitsgefahren. Die Schaffung von Arbeitsplätzen würde hierdurch in Deutschland nicht beeinträchtigt, da derartige Schutznormen bereits weitestgehend existieren.

9. Sollten Ihrer Ansicht nach die Verantwortlichkeiten der einzelnen Parteien in mehrseitigen Beschäftigungsbeziehungen eindeutiger geregelt werden, um festzulegen, wer für die Einhaltung von Beschäftigtenrechten verantwortlich ist? Wäre die Anordnung einer nachrangigen Haftung eine wirksame und praktikable Möglichkeit, um diese Verantwortlichkeiten bei der Einbeziehung von Subunternehmern sicherzustellen? Wenn nein, sehen Sie andere Möglichkeiten, einen angemessenen Schutz der Beschäftigten in „dreiseitigen Rechtsverhältnissen“ zu gewährleisten?

Die Regelung derartiger Abgrenzung bei Leiharbeitnehmern erscheint nach deutschem Recht eindeutig und bedarf keiner weiteren Regelung. Es wird angeregt, eine dem deutschen Recht entsprechende Regelung in das europäische Arbeitsrecht aufzunehmen.

Handelt es sich um echte Subunternehmerverhältnisse, wo sich zwei Unternehmer als Vertragspartner gegenüberstehen, bedarf es keiner gesetzlichen Regelung über die Einhaltung von Beschäftigtenrechten. Die Beschäftigtenrechte der vom Subunternehmer eingesetzten Arbeitnehmer hat dieser zu beachten. Zwischen dem Hauptunternehmer und dem Subunternehmer wird gerade kein Arbeitsvertrag abgeschlossen. In diesem Vertragsverhältnis gilt die nach Art. 2 GG geschützte unternehmerische und wirtschaftliche Regelungsfreiheit und Vertragsfreiheit. Dieses Verhältnis zu regeln, ist kein Problem des Arbeitsrechts und hat bei der Schaffung eines gemeinsames Arbeitsrechts außer Acht zu bleiben.

10. Halten Sie es für notwendig, den Beschäftigungsstatus von Leiharbeitnehmern zu klären?

Es erscheint nicht erforderlich, über die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmern - KOM 2002/701 - hinaus weitere Regelungen zu treffen (siehe zu Ziffer 9.).


11. Wie könnten Mindestanforderungen im Zusammenhang mit der Organisation der Arbeitszeit so geändert werden, dass sie sowohl zu mehr Flexibilität für Arbeitgeber und für Arbeitnehmer führen als auch zu einem höheren Schutzniveau für die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer? Mit welchen Aspekten der Arbeitszeitorganisation sollte die Gemeinschaft sich vorrangig befassen?

Die im deutschen Arbeitsrecht bestehenden und durch die Rechtsprechung definierten Regeln erscheinen als ausreichend, auch um die notwendige Flexiblität der Unternehmen zu gewährleisten. Insbesondere ist dabei – Zulässigkeit einer Abweichung von einer festgelegten Arbeitszeitmenge von 25 % nach oben oder von 20 % nach unten – auch dem Schutzinteresse der Arbeitnehmer ausreichend Genüge getan. Es wird angeregt, eine dem deutschen Recht entsprechende Regelung in das europäische Arbeitsrecht aufzunehmen.

Hinsichtlich von Gleitzeit, Arbeitszeitkonten oder Überstundenabbau könnte es sinnvoll sein, eine dispositive Regelung für den Fall, dass die Vertragsparteien keine oder keine eindeutige Regelung getroffen haben, vorzuhalten. Regelungsbedarf hinsichtlich der Zulässigkeit von Regelungen in Tarifverträgen oder Betriebsvereinbarungen ist nicht zu erkennen. Insoweit wäre die Tarifautonomie zu beachten.
Im Übrigen enthält die Richtlinie 2003/88/EG alle wesentlichen Vorschriften über Arbeitszeit.

12. Wie können die Beschäftigtenrechte von Beschäftigten, die in einem grenzüberschreitenden Bezug arbeiten, insbesondere von Grenzgängern, überall in der Gemeinschaft gewährleistet werden? Besteht Ihrer Ansicht nach Bedarf an einer einheitlicheren Definition des Begriffs „Arbeitnehmer“ in den EU-Richtlinien, um sicherzustellen, dass diese Beschäftigten ihre Beschäftigungsrechte unabhängig davon wahrnehmen können, in welchem Mitgliedstaat sie arbeiten? Oder sind Sie der Ansicht, dass der Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten in dieser Frage nicht beschränkt werden sollte?

Dass Beschäftigtenrechte von Beschäftigen, die in einem grenzüberschreitenden Bezug arbeiten, nicht ausreichend gewährleistet sind, ist nach den Erfahrungen aus der hiesigen arbeits- und sozialgerichtlichen Praxis nicht erkennbar. Dies gilt auch für Grenzgänger.

Der Gedanke, endlich einen einheitlichen Arbeitnehmerbegriff zu kreieren, ist positiv. Angesichts der Schwierigkeiten, diesen auch nur innerhalb eines Rechtssystems einheitlich zu definieren, scheint dieses Unterfangen mit großen Schwierigkeiten verbunden. Es wäre höchstens an eine Grunddefinition mit Öffnungsklausel zu denken, um den Gegebenheiten und den Rechtstraditionen in den verschiedenen Mitgliedstaaten gerecht zu werden.

13. Halten Sie eine verstärkte Verwaltungszusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden für erforderlich, um das gemeinschaftliche Arbeitsrecht wirksamer durchsetzen zu können? Können Ihrer Ansicht nach die Sozialpartner bei dieser Zusammenarbeit eine Rolle spielen?

Sobald das gemeinschaftliche Arbeitsrecht in innerstaatliches Recht umgesetzt ist, ist es Sache des nationalen Gesetzgebers und der nationalen Justiz, die Durchsetzung des gemeinschaftlichen Arbeitsrechts zu überwachen und Verstöße zu sanktionieren. Es wird kein Vorteil darin gesehen, dass insoweit eine Zusammenarbeit von Behörden stattfindet. Dies wäre ein weiterer unnötiger Bürokratieaufbau, der eher hinderlich wäre.
Die Sozialpartner haben ein eigenes starkes Interesse daran, die arbeitsrechtlichen Bedingungen durchzusetzen. Insoweit bestehen ausreichende nationalrechtliche Regularien, um eine Einbindung der Sozialpartner bei der Durchsetzung des Arbeitsrechts zu garantieren. 

14. Bedarf es Ihrer Auffassung nach auf EU-Ebene weiterer Maßnahmen, um die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit zu unterstützen?

Eine verstärkte Verwaltungszusammenarbeit insbesondere der Landesarbeitsagenturen unter Einbeziehung der Arbeitsagenturen in Grenznähe zur Bekämpfung von Schwarzarbeit ist wünschenswert. Insoweit sollten bestehende Bürokratiehindernisse abgebaut werden.
Des Weiteren würden einheitliche Regelungen über den Nachweis selbständiger Tätigkeit (z. B. Eintragung in ein Register) die Beurteilung, ob Schwarzarbeit oder selbständige Tätigkeit vorliegt, und damit die Verfolgung ersterer erleichtern.

gez. Carla Evers-Vosgerau, Mitglied des Präsidiums