Sie sind hier: www.drb.de > Stellungnahmen > 2005
21.08.2017

Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zu dem Entwurf eines Gesetzes über Rechtsbehelfe bei Verletzungen des Rechts auf ein zügiges gerichtliches Verfahren (Untätigkeitsbeschwerdengesetz)

Oktober 2005

 

Der Referentenentwurf eines Gesetzes über Rechtsbehelfe bei Verletzungen des Rechts auf ein zügiges gerichtliches Verfahren (Untätigkeitsbeschwerdengesetz) wird vom DRB abgelehnt. Dies ergibt sich aus den folgenden Gründen:

 

1. Fehlender Regelungsbedarf

Der DRB bezweifelt, ob sich aus der Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 13 EMRK zwingend die Notwendigkeit ergibt, einen formellen Rechtsbehelf in Fällen der Gefahr einer Verletzung des Rechts auf ein zügiges gerichtliches Verfahren einzuführen. Aus den im Entwurf zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs kann dies nicht abgeleitet werden. Immerhin gibt es mit den bereits vorhandenen Mitteln in ihrer Gesamtheit - der formlosen Erinnerung, der Dienstaufsichtsbeschwerde, der Amtshaftungsklage und vor allem der innerhalb der Rechtsprechung für schwerwiegende Fälle einer Verfahrensverzögerung für statthaft gehaltenen ungeschriebenen außerordentlichen Beschwerde - bereits ausreichend Möglichkeiten, sich gegen gerichtliche Untätigkeit zu wehren. Damit dürfe den Anforderungen des Gerichtshofs an eine "wirksame Beschwerde" genügt sein. Im Strafverfahren kann eine überlange Verfahrensdauer zudem bei der Strafzumessung oder durch Verfahrenseinstellung nach §§ 153, 153a StPO berücksichtigt werden.

Der DRB hält es daher für das weitere Verfahren für bedeutsam, in der Entwurfsbegründung und insbesondere in der anstehenden mündlichen Verhandlung Anfang November 2005 vor dem Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte unbedingt deutlich zu machen, dass mit der Vorlage des Referentenentwurfs kein menschenrechtliches Defizit im innerstaatlichen Recht aufgezeigt, sondern allenfalls eine zusätzliche (überobligatorische) Verbesserung für die Parteien eines Gerichtsverfahrens erbracht werden soll.

Die Entwurfsbegründung lässt rechtsvergleichende Ausführungen vermissen, wie andere Vertragsstaaten der EMRK das Problem einer unzumutbaren Verfahrensdauer angehen.

 

2. Kein wirksames Entgegenwirken der Ursachen überlanger Verfahrensdauer

Die deutsche Justiz nimmt international eine Spitzenstellung ein, was auch die Verfahrensdauer umfasst. Das bringen insbesondere Stimmen aus der Wirtschaft immer wieder zum Ausdruck. Der DRB übersieht aber nicht, dass es - in Einzelfällen - zu unangemessenen Verfahrensverzögerungen kommt, die - in sehr seltenen Fällen - auch menschenrechtsrelevant sind.

Der Entwurf suggeriert, dass die Gründe einer überlangen Verfahrensdauer hauptsächlich in richterlichem Fehlverhalten zu suchen sind, dem durch "wirksame verfahrensfördernde Maßnahmen" beizukommen ist. Dem ist nicht so und darin liegt ein grundlegender Mangel des Entwurfs. Es wird übersehen, dass eine unangemessene Verfahrensverzögerung in der Regel auf organisatorische Mängel und/oder gerichtliche Ausstattungsdefizite zurückzuführen ist. Wie hier aber eine Untätigkeitsklage als Indikator für strukturell begründete Problemlagen dienen soll (Allgemeiner Teil der Begründung, S. 7 des Entwurfs), wenn im Rahmen des Verfahrens länger bestehende Rückstände, eine chronische Überlastung des Gerichts oder eine allgemein angespannte Personalsituation bedeutungslos sein sollen (S. 10 des Entwurfs), kann hier nicht nachvollzogen werden. Zwar ist zutreffend, dass die Bundesrepublik Deutschland sich gegenüber dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte auf diese Gesichtspunkte nicht berufen kann. Derselbe Maßstab muss jedoch nicht für einen innerstaatlichen Rechtsbehelf angelegt werden und macht dort auch keinen Sinn.

Damit die Untätigkeitsbeschwerde wirksam gegen Verfahrensverzögerungen werden kann, die auf (objektivem) Fehlverhalten im Einzelfall beruhen, müssen dem Ausgangsgericht, gegen das eine Untätigkeitsbeschwerde erhoben wird, und dem über diese Beschwerde entscheidenden Beschwerdegericht ermöglicht werden, zwischen solchen Verfahrensverzögerungen und anderen zu unterscheiden, die ihre Ursache in Arbeitsgrundlagen haben, die dem Einfluss der einzelnen Richterin oder des einzelnen Richters schlichtweg entzogenen sind. In der Stellungnahme des Ausgangsgerichts und in der Begründung der Beschwerdeentscheidung ist dies zu thematisieren (auch wenn es auf die Frage der Begründetheit der Untätigkeitsbeschwerde nicht zwingend Einfluss haben muss).

Um gerichtsorganisatorische Folgerungen aus etwaigen Fällen von Verfahrensverzögerungen ziehen zu können, ist das Beschwerdegericht der falsche Adressat. Denn es hat weder unmittelbare Kenntnis von dem Arbeitsanfall und den vorhandenen Sach- und Personalmitteln am Ausgangsgericht, noch die Fähigkeit zur Abhilfe (soweit dies im Einzelfall überhaupt durch gerichtsorganisatorische Maßnahmen möglich ist). Diese sind allein bei der Gerichtsleitung und dem Präsidium des Ausgangsgerichts vorhanden. Das Beschwerdeverfahren sollte diese daher einbinden, etwa indem ihre Stellungnahme vorgesehen wird.

Konsequenz eines solchen, die tatsächlichen Ursachen von Verfahrensverzögerungen aufgreifenden Beschwerdeverfahrens ist jedenfalls, dass eine unzureichende, ja möglicherweise menschenrechtsrelevant unzureichenden Personal- und Sachausstattung durch deutsche Gerichte festgestellt werden könnte. Dies wäre ein Beitrag zu der vom DRB geforderten mittel- und langfristigen Selbstverwaltung, der aber mit dem Entwurf rechtspolitisch nicht gewollt sein dürfte.

 

3. Verfahrensverzögerungen durch die Untätigkeitsbeschwerde

Die Justiz leidet nicht nur unter der zunehmenden Ausdifferenzierung und damit Unübersichtlichkeit im materiellen Recht, sondern auch darunter, dass im Verfahrensrecht zusätzliche Rechtsbehelfe geschaffen werden, wie jüngst durch das Anhörungsrügengesetz. Diese führen zu Mehrarbeit bei den Gerichten und halten Richterinnen und Richter von der Erledigung inhaltlicher Aufgaben ab. Die Einführung eines förmlichen Rechtsbehelfs - mit entsprechender "Signalwirkung" für die Parteien - bei (vermeintlicher) Untätigkeit des Gerichts wird in gleicher Weise, aber mit wesentlich höherer Intensität wirken. Mit den bestehenden Kapazitäten bei den Gerichten lässt sich der zu erwartende Mehraufwand wohl kaum bewerkstelligen. Die Angabe im Vorblatt des Gesetzentwurfs, das Gesetzgebungsvorhaben führe zu Mehrarbeit, die aber mit den vorhandenen Personalkapazitäten erfüllt werden könne, daher keine Mehrausgaben für die öffentlichen Haushalte verursache, ist sehr zweifelhaft.

Das "Untätigkeitsbeschwerdegesetz" dürfte vielmehr der untaugliche Versuch sein, Folgen der - wohl nicht in Zweifel zu ziehenden - Überlast in großen Teilen der Justiz durch die Einführung eines zusätzlichen Rechtsbehelfs zu verringern.

Zu befürchten ist, dass querulatorische Parteien die Gerichte mit einer Vielzahl von Beschwerden überziehen, auch wenn diese im Ergebnis unbegründet bleiben werden. § 198 Abs. 6 GVG-E, der eine erneute Beschwerde vor Ablauf von sechs Monaten ausschließt, bietet hiergegen keinen ausreichenden Schutz, wenn die Partei geltend macht, das Ausgangsgericht habe dem Rechtsstreit durch die vorgenommene Maßnahme nicht wirksam Fortgang gegeben.

Auch ansonsten wird eine Partei vor der Entscheidung stehen, ob sie die üblicherweise gehandhabte, grundsätzliche Bearbeitung der Verfahren in der Reihenfolge des Eingangs oder nach ihrer Bedeutung für die Parteien (etwa Haftsachen) abwartet. Mit der Untätigkeitsbeschwerde hat sie die Möglichkeit, unmittelbar auf ihr Verfahren aufmerksam zu machen und das Ausgangsgericht - das schon zur Vermeidung unnötigen Aufwands infolge der notwendigen Aktenversendung eine Vorlage an die Beschwerdeinstanz vermeiden wird - zur sofortigen Tätigkeit zu bewegen. Das Nachsehen haben all die Parteien, die akzeptieren, dass die Bearbeitung eines Rechtsstreits durch die Gerichte eine gewisse Zeit benötigt und deswegen abwarten, bis ihr Verfahren zur Bearbeitung oder zur Entscheidung ansteht.

 

4. "Angemessene Frist"

Weiterhin dürfte es schwierig sein, Sachverhalte unter das vorgeschlagene Tatbestandsmerkmal "angemessene Frist" (§ 198 Abs. 1 GVG-E) zu subsumieren. Wenn es dem Entwurf vorrangig darum geht, menschenrechtsrelevante Verfahrensverzögerungen zu verhindern, dann sollte an dieser Stelle deutlich gemacht werden, dass die Grenze der Angemessenheit erst dann überschritten wird, wenn ein Verstoß gegen die EMRK zu befürchten ist. Damit wäre auch erkennbar, dass es nur in wenigen Fällen aussichtsreich ist, die Beschwerde zu erheben.

Denkbar wäre in diesem Zusammenhang zudem, eine Mindestfrist vorzusehen, vor deren Ablauf eine Untätigkeitsbeschwerde unzulässig ist. Für eine solche Mindestfrist finden sich Vorbilder bei Untätigkeitsklagen wegen Verzögerungen der öffentlich-rechtlichen Verwaltungsverfahren. Zwar wird nicht verkannt, dass innerhalb der einzelnen Verfahrensarten möglicherweise unterschiedliche Maßstäbe für eine noch hinzunehmende Verzögerung vorliegen. Wenn aber auf die EMRK-Relevanz abzustellen ist, dann dürfte in allen Verfahren eine Mindestfrist von einem Jahr nicht zu lang sein. Die Gefahr, dass der Ablauf dieser Frist, die Parteien geradezu dazu einlädt, die Untätigkeitsbeschwerde zu erheben, ist als gering angesehen.

 

5. Inhaltliche Einflussnahme durch das Beschwerdegericht

Die Einzelbegründung zu § 198 Abs. 5 GVG-E (S. 12) sieht die Möglichkeit des Beschwerdegerichts vor, in der Entscheidung über die Untätigkeitsbeschwerde darzulegen, welche konkreten verfahrensfördernden Maßnahmen sich im Einzelfall anbieten. Unabhängig von der Frage, ob hierin ein unzulässiger Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit zu sehen ist, begegnet diese Einflussnahmemöglichkeit vor allem in dem vom Aufklärungsgrundsatz bestimmten Verfahren Bedenken. Denn damit wird für die Parteien ein Anreiz geschaffen, unter Umgehung oder Vorwegnahme des Zugangs zur Rechtsmittelinstanz inhaltliche Hinweise der höheren Instanz zu erlangen.

Werden von dem Beschwerdegericht aber keine konkreten verfahrensfördernden Maßnahmen genannt und nur die Untätigkeit festgestellt, dann ist kein Beitrag zur Förderung des Verfahrens erkennbar. Denn das Ausgangsgericht ist im Regelfall ja der Ansicht, es habe das Verfahren ausreichend gefördert.

 

6. Alternativen

Will man der hier vertretenen Ansicht nicht folgen, dass der bestehende Rechtszustand den Anforderungen des Art. 13 EMRK genügt und die Einführung einer Untätigkeitsbeschwerde mehr Nach- als Vorteile für die Förderung der Verfahren hat, so sollte über Alternativen mit geringeren Belastungen für die gerichtliche Praxis nachgedacht werden. Hier erscheint die eingehende Prüfung notwendig, ob nicht durch die Einführung einer in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ausdrücklich angesprochenen Entschädigungsregelung für eine überlange Verfahrensdauer etwaigen Bedenken im Hinblick auf den bestehenden Rechtszustand einfacher und schonender beigekommen werden kann. Der in der Entwurfsbegründung (S. 7) einzig hiergegen erhobene Einwand, dies lasse sich in das deutsche Schadensersatzrecht nur schwierig einordnen, dürfte - insbesondere vor dem Hintergrund der aufgezeigten Bedenken gegen die vorgeschlagene Untätigkeitsbeschwerde - nicht durchgreifend sein.

 

gez. Steffen Roller, Mitglied des Präsidiums