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17.10.2017

Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zu den Entwürfen eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 92 und 108) - BR-Drs. 543/04 - und eines Gesetzes zur Öffnung des Bundesrechts für die Zusammenführung der Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgeric

August 2004

 

1. Zusammenlegung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten

Die Gesetzentwürfe sollen die verfassungsrechtlichen und bundesgesetzlichen Voraussetzungen für eine Zusammenlegung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten in den Ländern schaffen.

Die Bundesvertreterversammlung des DRB in Koblenz hat sich am 23. April 2004 gegen die Schaffung einer einheitlichen öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeit ausgesprochen. Hieran hält der DRB auch in Kenntnis der nunmehr vorgelegten Entwürfe fest.

Die Gesetzentwürfe sind nicht geeignet, den Nachweis von Verbesserungen zu erbringen, die es rechtfertigen würden, bewährte Strukturen aufzugeben. Das gilt besonders für die im Abschlussbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe der Justizministerkonferenz (dort S. 10 ff.) genannten angeblichen Vorteile einer Zusammenlegung. Eine sinnvolle Personalplanung bietet ausreichende Möglichkeiten, den bereits heute üblichen Wechsel von Richterinnen und Richtern in eine andere Gerichtsbarkeit bzw. deren Einsatz in verschiedenen Gerichtsbarkeiten zu fördern. Der Nachweis, dass die durch eine Zusammenlegung zu erwartende und nicht durch andere Maßnahmen erzielbare Personal- und Sachkostenersparnis nicht marginal ausfällt und in keinem Verhältnis zu den Kosten einer Zusammenlegung steht, ist nicht erbracht.

 

2. Aufgabe der Rechtseinheit in Deutschland

Darüber hinaus ist der durch den Entwurf des ZfG (ZfG-E) vorgeschlagene Weg einer Länderöffnungsklausel abzulehnen. Damit wäre die Rechtseinheit in Deutschland für die Gerichtszweige aufgegeben. Eine Länderöffnungsklausel führt dazu, dass auf der Ebene der ersten beiden Instanzen eine Vielzahl von Konstellationen entsteht. Je nach Land können die Gerichte der Finanz-, der Sozial- und der Verwaltungsgerichtsbarkeit getrennt bestehen, ganz oder aber nur teilweise (Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit) vereinigt werden. Daneben besteht die Möglichkeit der Schaffung gemeinsamer Gerichte oder gar nur gemeinsamer Spruchkörper über Ländergrenzen hinweg (§ 1 Abs. 3 ZfG-E). In der Revisionsinstanz besteht aber die Teilung in drei öffentlich-rechtliche Gerichtszweige fort. Dass dies zu keiner Zersplitterung der Gerichtsstrukturen führen soll, wie die Einzelbegründung zu § 1 ZfG-E behauptet, erstaunt. Die Bundesrepublik gleicht sich jedenfalls hierdurch nicht anderen europäischen Mitgliedsstaaten an, sondern entfernt sich von ihnen.

 

3. Ablehnung einer Zusammenlegung in der Sozialgerichtsbarkeit

Bei der Erarbeitung der Entwürfe sind - soweit erkennbar - keine Vertreter der von einer Zusammenlegung betroffenen Richterschaft eingebunden worden. Soweit Äußerungen aus der Sozialgerichtsbarkeit vorliegen, sind diese ganz überwiegend skeptisch bis ablehnend (Entschließung der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der Landessozialgerichte und des Präsidenten des Bundessozialgerichts vom 12. Mai 2004 in Merseburg; BSG-Präs. von Wulffen, NJW 11/2004, XVI; Jung, DRiZ 2004, 39; Roller, DRiZ 2004, 53; ders. VSSR 2004, 131; Brand/Fleck/Scheer, SozSich 2004, 25; dies., SGb 2004, 173; Kruschinsky, Recht und Politik 2004, 73). Gleiches gilt für Äußerungen von Vertretern aus dem Bereich der Sozialversicherungsträger (Mutz/Stoew, DAngVers 2004, 89), der Sozialen Verbände (Wernet, Sozialrecht+Praxis 2004, 174), des DGB ("DGB-Fachkonferenz "Zusammenlegung der Fachgerichtsbarkeiten?" am 24. April 2004) und nicht zuletzt der Anwaltschaft (Deutscher Anwaltsverein, NJW 2004, Heft 26, XIV; Francke, AnwBl. 2004, 106).

Mit den in dieser mittlerweile recht breiten öffentlichen Auseinandersetzung dargestellten Vorbehalten gegen eine Zusammenlegung setzten sich die Entwürfe kaum auseinander.

 

4. Ablehnung einer Zusammenlegung in der Finanzgerichtsbarkeit

Die Zusammenlegung der Finanzgerichtsbarkeit zu einer einheitlichen Fachgerichtsbarkeit wird von den Richterinnen und Richtern der Finanzgerichte und des Bundesfinanzhofs einhellig abgelehnt. Auch die Berufsverbände der Steuerberater sprechen sich dagegen aus (vgl. z. B. "Stellungnahme des Wissenschaftlichen Arbeitskreises des DWS-Instituts").

"Die Finanzgerichtsbarkeit wird durch Bundesgesetz einheitlich geregelt", Art. 108 Abs. 6 GG. Der parlamentarische Rat und der Verfassungsgeber haben diese Regelung aus guten Gründen vorgesehen, um die Einheitlichkeit der Anwendung des Steuerrechts durch eine einheitliche Finanzgerichtsbarkeit zu gewährleisten. Der Verfassungsgeber traf mit dieser Grundsatzentscheidung auf eine Vergangenheit, in der durch Führererlass vom 28. August 1939, RGBl I S. 1535 f, die Finanzgerichte zur "Verwaltungsvereinfachung" und "Personaleinsparung" außer Tätigkeit gesetzt wurden. Zum anderen reagierte er auf den Druck der Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungsmächte, die in ihren Denkschriften vom 22. November 1948 und 2. März 1949 den Mehrheitsbeschluss des Finanzausschusses des Parlamentarischen Rates ablehnten, mit dem eine Bundessteuerverwaltung beschlossen worden war. Die Folgen der damit erzwungenen geteilten Finanzverwaltung sollten abgemildert werden durch eine einheitliche Finanzgerichtsbarkeit.

Dieser geschichtliche Hintergrund wird in dem mit vollkommen unverständlicher Hast zusammengeflickten Gesetzesentwurf bzw. Abschlussbericht nicht einmal erwähnt, geschweige denn begründet, warum die Argumente, die zu der Schaffung des Art. 108 Abs. 6 GG geführt haben, nach Auffassung der Verfasser des Gesetzesentwurfes bzw. Abschlussberichtes heute nicht mehr gelten sollen. Im Übrigen ist es auch verfassungspolitisch allerschlechtester Stil, zuerst eine Verfassungsänderung beschließen zu wollen, um erst im Anschluss daran zu prüfen, ob sie denn die behaupteten "Spar- und Synergieeffekte" bringt. So sollte weder mit dem Grundgesetz noch mit der Dritten Gewalt umgegangen werden.

Der Abschlussbericht der JuMiKo ebenso wie die vorliegenden Gesetzesentwürfe lassen auch jede schlüssige Antwort vermissen auf die Frage, wie denn eine zweistufige Finanzgerichtsbarkeit in die dreistufige Sozial- bzw. Verwaltungsgerichtsbarkeit harmonisch eingefügt werden soll.

Unbeantwortet bleibt auch die Lösung der Nachwuchsproblematik für die Finanzgerichtsbarkeit, die unabweisbar auf steuerliches Expertenwissen zurückgreifen muss, wenn die Qualität der Rechtsprechung gewährleistet bleiben soll. In einer einheitlichen Gerichtsbarkeit werden aber die richterlichen Beförderungsämter der zweiten Instanz herkömmlich mit Bewerbern der ersten Instanz besetzt, über die die Finanzgerichtsbarkeit nicht verfügt und bei denen steuerrechtliche Kenntnisse in aller Regel nicht vorhanden sind.

Es mutet geradezu wie ein Schildbürgerstreich an, dass der Gesetzgeber einerseits die Spezialisierung der Berater durch Zulassung von Fachanwälten für Steuerrecht fördert, andererseits aber Spezialwissen auf Seiten der Finanzgerichtsbarkeit behindern will, die sich einem Heer von spezialisierten Steuerberatern und Rechtsanwälten und einer hochspezialisierten Finanzverwaltung ge-genübersieht.

 

5. Unsicherheit weiterer Reformschritte; Fehlen eines schlüssigen Gesamtkonzept

Der nach den Gesetzentwürfen vorgeschlagene Weg, über den eine Zusammenlegung ermöglicht werden soll, kann nur den ersten Schritt einer weitergehenden Reform der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten darstellen. Er bleibt damit auf halbem Weg stecken und birgt Gefahren für die Funktionsfähigkeit der zusammengelegten Gerichte in sich. Dies hat unmittelbare Auswirkung auf die Rechtsschutz suchenden Bürger.

Sollte der ZfG-E umgesetzt werden, müssen zwingend weitere Schritte folgen, d. h. es sind Veränderungen der Gerichtsverfassung und der Verfahrensordnungen nötig. Der Entwurf spart diese bewusst aus, wohl um den darin wurzelnden Konfliktstoff erst einmal auszuklammern.

- Die in einigen Ländern eingerichteten einheitlichen Fachgerichte werden ihre Probleme haben, "zusammenzuwachsen", wenn ihre Richterinnen und Richter weiterhin durch unterschiedliche Verfahrensordnungen und - als Folge der abweichenden Besetzung der Kammern - durch eine unterschiedliche Struktur der Besoldungsstufen in zwei Gruppen getrennt werden, von denen zudem eine die andere nach ihrer Größe dominiert.

- Die unterschiedlichen Verfahrensordnungen - die Verwaltungsgerichte bringen mit VwGO und AsylVfG sogar zwei mit ein - stellen zwar kein zwingendes Hindernis für den mit dem Entwurf beabsichtigten Austausch des richterlichen Personals zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Teilrechtsgebieten dar. Es ist jedoch aus übergeordneten Gründen der Transparenz des gerichtlichen Verfahrens und der Entlastung der Prozessbeteiligten dringend geboten, eine einheitliche Verfahrensordnung zu schaffen. Vor allem bedarf es einer einheitlichen Besetzung der Richterbank der 1. Instanz. Der Abschlussbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe verweist hierzu auf zu erwartende Impulse aus der vereinheitlichten Gerichtsbarkeit. Das dürfte nicht mehr als die Erwartung ausdrücken, dass unhaltbare Zustände bei den zusammengelegten Gerichten ausreichenden politischen Druck für Veränderungen schaffen. Es besteht aber auch die Gefahr, dass hier der Reformeifer nicht weiter trägt als bis zum Erlass des ZfG und damit ein untaugliches Provisorium auf unabsehbare Zeit zementiert wird.

- Schließlich wirft eine einheitliche öffentlich-rechtliche Gerichtsbarkeit in den Ländern die Frage auf, warum es weiterhin dreier öffentlich-rechtlicher oberster Gerichtshöfe bedarf, für deren Zusammenlegung eine weitere Verfassungsänderung notwendig wäre.

Strukturveränderungen dürfen nicht stückweise und über einen jahrelang andauernden, von Zufälligkeiten abhängigen, die Gerichte und die rechtsschutzsuchenden Bürger verunsichernden Prozess erfolgen, sondern in Form eines stimmigen, zukunftsfähigen Entwurfs. Wenn schon Gerichtszweige aufgelöst werden sollen, deren Selbstständigkeit weit vor Schaffung des Grundgesetzes zurückverfolgt werden kann, dann ist zumindest ein schlüssiges Gesamtkonzept zu verlangen. Ein besonderes Bedürfnis zur Eile ist nicht erkennbar. Die aufgrund der Zuweisung der Streitigkeiten über die Grundsicherung der Arbeitssuchenden und über Sozialhilfeangelegenheiten an die Sozialgerichtsbarkeit ab 1. Januar 2005 notwendigen personellen Veränderungen können, unabhängig davon, ob der Entwurf des 7. SGGÄndG (BT-Drs. 15/3169) Gesetz wird, auf andere Weise bewirkt werden (s. Stellungnahme des DRB und des BDS, www.drb.de/stellungnahmen/2004). Das ZfG käme, da sich eine Verfassungsänderung nicht kurzfristig realisieren ließe, hierfür ohnehin zu spät.

Der DRB ist bereit, sich an der notwendigen Diskussion aktiv zu beteiligen und damit den Sachverstand der Richterinnen und Richter einzubringen. Er ist sich bewusst, dass auch die Justiz sich angesichts allgemeiner gesellschaftlicher Veränderungen und der steigenden Finanznot des Staates einer kritischen Prüfung ihrer Strukturen nicht entziehen kann.

 

6. Möglichkeiten einer Flexibilisierung des richterlichen Personaleinsatzes im Rahmen des geltenden Rechts

Ein freiwilliger Austausch von Richterinnen und Richtern zwischen den Gerichtszweigen kann im Rahmen des geltenden Rechts stärker gefördert werden, als dies in der Praxis derzeit erfolgt. Dass die Landesjustizverwaltungen alle vorhandenen Möglichkeiten ausnutzen, die ein modernes Personalentwicklungskonzept eröffnen würde, ist hier nicht erkennbar.

Auch insoweit ist der DRB selbst und über seine Mitgliedsverbände bereit, mit den Landesjustizverwaltungen Vorschläge zu diskutieren und Veränderungen zu unterstützen.

 

 

Steffen Roller Dr. Jan Grotheer

Richter am Sozialgericht Präsident des Finanzgerichts

Mitglied des Präsidiums Mitglied des Präsidiums