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30.03.2017

Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zum Abschlussbericht der Arbeitsgruppe "Neues Steuerungsmodell"

Der Deutsche Richterbund begrüßt die Bestrebungen, in die Justiz zu investieren und ihre Leistungen durch moderne, technikgestützte Arbeits- und Organisationsformen effizient zu gestalten. Die Justizpolitik folgt damit einer seit langem vom Deutschen Richterbund erhobenen Forderung.

Der Deutsche Richterbund bedauert, dass die - erst - jetzt angestrebte Modernisierung der Justiz nicht vorrangig die Optimierung der Leistungen der Dritten Gewalt zum Nutzen der Bürger, sondern im wesentlichen Einsparungen zum Zwecke der Konsolidierung der Haushalte zum Ziel hat. Die vollständige Übertragung des Neuen Steuerungsmodells (NSM) auf die Justiz ist - auch aus verfassungsrechtlichen Gründen - nicht möglich. Sie darf insbesondere nicht aus der Perspektive einer marktwirtschaftlich ökonomischen Steuerung erfolgen. Die Vorgabe einer "Effizienzrendite" ist daher abzulehnen.

Der Deutsche Richterbund fordert, dass jede Modernisierungsüberlegung an dem Grundsatz der Unabhängigkeit der Richter und der Leistungsfähigkeit der Dritten Gewalt gemessen wird. Diese für unsere rechtsstaatliche Demokratie überragend wichtigen Grundsätze dürfen nicht gefährdet werden. Die Modernisierung der Verwaltungsstrukturen muss vielmehr zu einer weitergehenden Selbständigkeit der Gerichte im Sinne einer strikten Gewaltenteilung führen.

Selbstverständliche Voraussetzung dafür ist die Ausstattung der Justiz mit modernen Arbeits- und Kommunikationsmitteln, wie sie in Legislative und Exekutive seit langem vorzufinden sind.

In den Justizministerien der Bundesländer gibt es verschiedene Versuche, neue Formen der Steuerung in der Justiz zu entwickeln. Allen Überlegungen gemeinsam ist, dass durch

* Budgetierung und Kosten-Leistungs-Rechnung

* Einführung eines Controlling in der Justiz

* Dezentralisierung von Aufgaben

die Aufgabenstellung und -erfüllung durchschaubarer sowie plan- und berechenbarer gestaltet werden sollen. Zudem sollen Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung (AKV-Prinzip) in einer Hand vereinigt werden.

Die Einführung neuer Steuerungselemente in den Bundesländern muss nach Auffassung des Deutschen Richterbundes wesentlich stärker harmonisiert und aufeinander abgestimmt werden, um Doppelarbeit und Kosten zu ersparen. Voraussetzung dafür ist ein vermehrter Informations- und Erfahrungsaustausch.

 

1. Vorteile durch den Einsatz des Neuen Steuerungsmodells in der Justiz

Elemente des für die Verwaltung entwickelten NSM sind unter Beachtung der Besonderheiten der Justiz auf sie übertragbar:

 

a) Durch die rational nachvollziehbaren und im NSM angelegten Mittelfluss- und Mittelverwendungsnachweise, maßgeblich durch das Instrument der Kosten- und Leistungs-Rechnung sowie damit verbundener Budgetierung, besteht erstmals die Chance, eine gerechtere Haushaltsmittelbemessung für die traditionell eher defizitär ausgestatteten Gerichte und Staatsanwaltschaften zu bewirken. Durch die differenzierte Kostenabbildung entsteht eine Kostentransparenz, die es dem Haushaltsgesetzgeber (dem Parlament) erstmals konkret ermöglicht, die Mittel für belegbare Kosten auf der Basis prognostizierter Eingänge und Erledigungen zuzuweisen. Bei Unterveranschlagungen wären daher künftig entstehende Rückstände vorhersehbar und nachweisbar, die politische Verantwortung dadurch belegbar zuzuordnen. Das Parlament in seiner legislativen Funktion wäre auch erstmals in der Lage, gesetzgeberische Initiativen vorab auf ihre Kostenauswirkungen überprüfen und berechnen zu können und Erkenntnisse daraus in das Gesetzgebungsverfahren einfließen zu lassen. Die Justiz kann damit aus ihrer traditionell defensiven Rolle heraustreten und belegen, dass bei nicht sachgerechter Mittelausstattung die Verantwortung für z. B. überlange Verfahrensdauer bei der Legislative und Exekutive liegt. Dadurch lässt sich die oft und gerne in Zweifel gezogene Leistungsfähigkeit der Judikative anhand von harten Kostenrechnungen belegen.

Ein weiterer Begleiteffekt der mit der Budgetierung einhergehenden Kosten- und Leistungs-Rechnung ist die dadurch mögliche dienststelleninterne Kostentransparenz. Diese kann zu einem verbesserten Kostenbewusstsein führen.

 

b) Die notwendige Motivation für kostenbewusstes Verhalten schafft das NSM durch das sog. AKV-Prinzip. Dieses bedeutet, Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung in einer Hand, d. h. auf einem Arbeitsplatz, zu konzentrieren, damit der betreffende Mitarbeiter die Auswirkungen seines Handelns selbst verspürt und dadurch ein Eigeninteresse hat, seine Aufgabe optimal zu erfüllen.

Das AKV-Prinzip ist in der Justiz auf dem Arbeitsplätzen der Richter und Staatsanwälte schon immer verankert gewesen. Der Richter hat für seine Aufgabe sowohl die Kompetenz als auch die Verantwortung. Ein Auseinanderfallen, das klassischerweise in der Verwaltung durch Kompetenz- und Verantwortungsteilung zu verzeichnen ist, gab es hier noch nie. Gleiches gilt weitgehend für die Rechtspfleger. Für den Bereich der Geschäftsstellen- und Kanzleidienste ist mit dem Modell des Einheitssachbearbeiters und der Einführung von Serviceeinheiten ein entscheidender Schritt in diese Richtung getan. Diese Entwicklung muss fortgesetzt werden. Auch bietet eine detailgenaue Abbildung der Mittelverwendung eine weitaus bessere Grundlage für die Analyse von Aufbau- und Ablauforganisation, die wiederum Grundlage für die Entwicklung und Begleitung von Modernisierungsmaßnahmen in der Justiz ist. Erst eine auch kostenorientierte Abbildung der Aufbau- und Ablauforganisationen einer Einheit ermöglicht ein darauf abgestimmtes Modernisierungskonzept.

 

c) Die Dezentralisierung begegnet im Hinblick auf die Besonderheiten der Justiz keinen Bedenken.

Als weiteres tragendes Element für das NSM ist eine Dezentralisierung mit einer Verlagerung der Verantwortung auf die ausführenden Einheiten (d. h. auf die Gerichte und Staatsanwaltschaften) erforderlich. Die bisher übergeordneten und Querschnittsfunktionen werden weitgehend auf die Ebene der dezentralen Einheit verlagert, damit der für die Aufgabe Verantwortliche auch die Kompetenz erhält. Im Unterschied zu der schon bestehenden Verantwortlichkeit der Richter für das Verfahrensprodukt (in Form der Entscheidung) bestand diese dezentrale Aufgabenkompetenz für die Gerichtsleitung bzw. die Leitung der Staatsanwaltschaft bisher nur in sehr eingeschränktem Umfang.

Eine Kompetenzverlagerung auf die Dienststellenleitungen i. S. der Dezentralisierung gefährdet die Arbeit der Richter und Staatsanwälte unter keinem Gesichtspunkt. Vielmehr ist sie zu begrüßen, weil so erstmals die Einheit Entscheidungen trifft, bei der sie sich später praktisch auswirken. Bei dem derzeitigen zentralistischen System kommt es oft zu gravierenden Fehlsteuerungen dadurch, dass die betroffenen Dienststellen nur das Recht haben, Anträge zu stellen. Ob, wann und wie diesen entsprochen wird, bleibt in aller Regel ungewiss und wird zumeist - jedenfalls im operativen Geschäft - auf der Ebene des für die Leistungserbringung in keiner Weise verantwortlichen mittleren oder gehobenen Dienstes im Ministerium entschieden. Dass dies zu Disfunktionalitäten führt, liegt auf der Hand.

Hier bietet das NSM entscheidende Vorteile, da es mit der Zuteilung des Budgets auch die Entscheidungskompetenz über die Verwendung des Budgets auf die verrichtende Einheit überträgt. Der Verlagerung der Aufgaben muss die Verlagerung der Personal- und Sachmittel nachfolgen.

Es spricht aus der Sicht des DRB alles dafür, den Dienststellenleitern im Zusammenwirken mit den Personalvertretungsgremien von Richtern, Staatsanwälten und Bediensteten der jeweiligen Dienststelle eigene Entscheidungsbefugnis über die Verwendung der Haushaltsmittel im Rahmen der Aufgabenstellung zu überantworten. Dies gilt ohne Weiteres für den Gesamtbereich des Sach- und Fachhaushaltes, eingeschlossen die Mittel für die Beschaffung und Pflege der elektronischen Datenverarbeitung. Im Hinblick auf EDV-Angelegenheiten ist zudem zu fordern, dass die Systembetreuung jeweils vor Ort, also dezentral bei der betroffenen Dienststelle erfolgen muss und ein vernünftiger Schlüssel bei der Bemessung des erforderlichen Systembetreuerpersonals anzusetzen ist. Weiter ist in diesem Zusammenhang zu fordern, dass die mit dem zunehmenden Einsatz von EDV-Technik einhergehenden Rationalisierungseffekte im Personalbereich erst dann zu entsprechenden Kürzungen führen dürfen, wenn der erwartete Effekt tatsächlich eingetreten ist. Personalkürzungen im Voraus oder während der arbeitsintensiven Einführungsphase sind kontraproduktiv.

Die Dezentralisierung findet ihre Grenzen bei übergreifenden, grundlegenden und konzeptionellen Entscheidungen, die zentralen Einheiten vorbehalten bleiben. Eine Beteiligung der betroffenen Gerichte und Staatsanwaltschaften an diesen Entscheidungen ist erforderlich. Zentrale Verwaltung bleibt ferner bei Aufgaben erforderlich, die durch besonders qualifiziertes und spezialisiertes Personal wirtschaftlicher erledigt werden können, z. B. die Bereiche Beihilfe, Besoldung und Versorgung oder beim Abschluss von Rahmenverträgen für Beschaffungen. Allerdings werden kleinere Einheiten wegen der umso geringeren Synergieeffekte größere Probleme haben, das für die Erledigung der zusätzlichen Aufgaben notwendige Personal vorzuhalten. Zur Lösung ließe sich durch die Zusammenarbeit mehrerer Gerichte auch an eine Kooperation denken, die sinnvolle Größen für den notwendigen dezentralen Personaleinsatz schafft. In jedem Fall aber bedarf es qualifizierten Personals, um die dann verlagerten Aufgaben verantwortlich wahrnehmen zu können.

 

2. Gefahren und Risiken durch den Einsatz des NSM in der Justiz

a) Das NSM birgt die Gefahr sachfremder Verfahrenssteuerung. Es zielt mit seinen Elementen Budgetierung, Kosten- und Leistungs-Rechnung und Controlling u. a. auf die steuernde Einflussnahme auch der Art und Weise der Leistungserbringung vor Ort. Dies mag im Bereich der Exekutive richtig und sinnvoll sein, für den Bereich der richterlichen Tätigkeit ist es aber der falsche Ansatz. Die rechtsprechende Gewalt ist bei der Erfüllung ihrer Aufgaben an Gesetz und Recht gebunden. Gegenstand der Steuerung kann daher nicht die Rechtsprechung sein; allenfalls kommt eine Steuerung des Umfeldes der Leistungserbringung in Betracht.

Bei der Kosten- und Leistungs-Rechnung ist daher nicht - wie zurzeit - von einem operativen Produktverständnis (Verfahrensdurchführung), sondern von einem wirkungsorientierten Produktverständnis (Schaffung von Rechtssicherheit, Rechtsfrieden, materieller Gerechtigkeit u. a.) auszugehen. Die hierfür erforderliche "Messmethode" muss entwickelt werden. Dies kann nur unter Mitwirkung der Richter und Staatsanwälte geschehen.

Eine Umsetzung des NSM auf Gerichte und Staatsanwaltschaften ohne Berücksichtigung dieser besonderen Stellung und Funktionen der Judikative kommt daher nicht in Betracht.

Die in der Logik des NSM denkbare Bildung von Budgets für Richter, Staatsanwälte oder Spruchkörper (wie Kammer oder Senat) ist abzulehnen. Sie birgt Risiken und kann zu unerwünschten und unbeabsichtigten Fehlsteuerungen führen. Der Richter/Staatsanwalt wäre gezwungen, bei seinem Entscheidungsverhalten stets die Auswirkungen auf sein Budget im Auge zu haben, denn Budgetüberschreitungen würden ihn Rechtfertigungszwängen gegenüber von zur Budgetsolidarität herangezogenen Kollegen aussetzen. Dass hierdurch außerhalb der gesetzlichen Bestimmungen ein wirkungsvolles indirektes Steuerungsinstrument für richterliche und staatsanwaltschaftliche Arbeitsweisen entstehen könnte, kann nicht geleugnet werden. Es würde das verfassungsrechtliche Verständnis von unabhängiger Rechtsprechung und eigenverantwortlicher staatsanwaltschaftlicher Tätigkeit gefährden.

 

b) Des Weiteren lässt sich nicht ausschließen, dass bei differenzierter und personenbezogener Kostenermittlung und dem damit möglichen Vergleich zwischen Kollegen die Versuchung groß ist, dem Unterschied im Ressourcenverbrauch nachzugehen und auf den einzelnen Richter in seiner Arbeitsweise konkret einzuwirken. Der "gläserne" Richter hat dabei wenig Möglichkeiten, auf seine Unabhängigkeit zum Schutz seiner individuellen Arbeitsweise zu verweisen. Selbst wenn seine Unabhängigkeit eine direkte Anweisung verhindert, schützt sie ihn nicht vor dem sozialen Druck der "preiswerteren" Kollegen und den schwindenden Chancen einer Beförderung und sonstiger beruflichen Anerkennung. Führt man sich gleichzeitig vor Augen, dass die Definition von Qualität richterlicher Arbeit nicht an der Dauer und den Kosten der Verfahren zu messen ist, sondern die inhaltliche Richtigkeit der Entscheidung umfassen muss, wird erkennbar, dass ein einseitiges Abstellen auf Kostengesichtspunkte die Gefahr schleichender Qualitätseinbußen in sich birgt.

Ein sog. Benchmarking ist daher abzulehnen. Ein derartiger innergerichtlicher oder innerbehördlicher Wettbewerb birgt die Gefahr in sich, dass Rechtsprechung zunehmend nach ökonomischen Gesichtspunkten betrieben wird. Richterliches Entscheidungs- oder staatsanwaltschaftliches Ermittlungsverhalten darf sich aber nicht vordringlich an Effizienz- oder Ökonomieüberlegungen ausrichten.

Zur Vermeidung einer solchen Entwicklung ist das "Runterbrechen" des Budgets auf einzelne Richter oder auch nur Kammern bzw. Senate abzulehnen, ebenso wie die Veröffentlichung der personenbezogenen Finanzdaten sowohl gerichtsintern wie auch deren Weitergabe an übergeordnete Behörden.

 

c) Die Besonderheiten der Justiz erfordern es zwingend, dass Kostenfaktoren, auf die die Richter/Staatsanwälte keinen Einfluss haben und nicht haben sollen, ebenfalls von der Budgetierung auszunehmen sind. Dabei handelt es sich um die sog. Auslagen in Rechtssachen im weitesten Sinne wie auch die Einnahmen, die im Wesentlichen durch die Gerichtskosten geprägt sind. Die Höhe des Streitwerts hat sich ausschließlich am Gesetz, nicht aber an Möglichkeiten der Einnahmenerzielung zu orientieren. Hinzu kommt, dass eine Einnahmenbudgetierung zu großen Ungerechtigkeiten zwischen den Gerichten führen würde. Die durch Gebührentatbestände festgelegten Einnahmen stellen bewusst nicht auf den jeweiligen Verfahrensaufwand ab, so dass es mehr zufällig ist, wo nach dem Gesetz einnahmeträchtige Verfahren (wie z. B. Handels- und Wettbewerbssachen) und aufkommensschwache Verfahren (wie z. B. Strafverfahren oder Sozialhilfesachen) angesiedelt sind.

 

d) Der Abschluss von Zielvereinbarungen, Kontrakten oder Leistungsvereinbarungen zwischen der Gerichtsleitung und dem Ministerium ist abzulehnen. Derartige "Verträge" sind sowohl unter dem Aspekt der Gewaltenteilung als auch der richterlichen Unabhängigkeit weder akzeptabel noch praktizierbar. Der Präsident als insoweit einzig in Betracht kommender Vertragspartner für die Behörde kann - bis auf Ausnahmefälle, etwa in dienstaufsichtsrechtlich relevanten Fällen - nicht auf die richterlichen Leistungen seines Gerichts Einfluss nehmen. Die mit einem solchen "Vertrag" beabsichtigte Selbstverpflichtung ist daher in Bezug auf die Richter nicht erfüllbar. Gleiches gilt auch für die Staatsanwaltschaften.

 

3. Stärkung der Selbstverwaltung und Mitwirkung

 

a) Gerichtsmanagement und Professionalisierung

Im Hinblick auf die vorstehend geschilderten erheblichen zusätzlichen Aufgaben für die Justizverwaltung bedarf es einer verstärkten Professionalisierung dieser Verwaltung.

Der Deutsche Richterbund spricht sich gegen die Einführung eines externen sog. Gerichtsmanagers aus, weil

* sie die Schaffung einer weiteren Hierarchieebene erfordert und

* Konflikte wegen der Gesamtverantwortung der Gerichtspräsidenten vorprogrammiert sind.

Der Deutsche Richterbund ist vielmehr der Auffassung, dass die erforderliche Professionalisierung durch eine möglichst frühzeitige zusätzliche Aus- und Fortbildung des richterlichen und nichtrichterlichen Personals erfolgen muss.

Zudem sind im Wege eines durchschaubar gestalteten Personalentwicklungskonzeptes die Berufseinsteiger aus dem Richter- und dem Rechtspflegerbereich, die für Gerichtsverwaltungsaufgaben geeignet sind und sich für sie interessieren, durch Lehrgänge und Abordnungen sowie Einsatz in Verwaltungstätigkeiten zu schulen.

Im Übrigen sollte - sofern dies erforderlich ist und wie es schon zurzeit auf dem EDV-Sektor geschieht - externer Sachverstand herangezogen werden können. Dafür bedarf es einer erhöhten Flexibilität bei den Stellenplänen.

 

b) Mitbestimmung

Eine zunehmende Verlagerung von Aufgabe und Verantwortung auf die Justiz bedingt notwendigerweise eine vermehrte Mitbestimmung und Mitwirkung der Richter- und Personalvertretungen. Denn die Akzeptanz der Reform ist unabdingbare Voraussetzung für deren Erfolg; sie kann nur über eine weitestgehende Mitwirkung der Richter- und Personalvertretungen und damit über eine größere Durchschaubarkeit der Verwaltungsprozesse erreicht werden.

 

c) Selbstverwaltung der Justiz

Im Übrigen ist eine wesentlich erweiterte Selbstverwaltung der Justiz anzustreben. Denn die Vereinigung von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung in einem Organisationsbereich bedingen notwendigerweise eine zunehmende Selbstverwaltung der Judikative. Die damit einhergehende Selbstverantwortung ist auch deswegen erforderlich, weil ein Gegengewicht zu den Steuerungs- und Einflussmöglichkeiten der Exekutive auf die Justiz geschaffen werden muss, damit grundgesetzwidrige Einflussnahmen auf die richterliche Unabhängigkeit schon im Ansatz vermieden werden.

Damit wird die Gewaltenteilung nur konsequent durchgeführt und der dem Gewaltenteilungsgrundsatz entgegenstehende Widerspruch aufgelöst, dass nach geltendem Haushaltsrecht der Länder die Exekutive berechtigt ist, die von den Parlamenten durch Haushaltsgesetz oder -beschluss den Gerichten zugewiesenen Mittel im Rahmen der Haushaltsführung zu kürzen oder sonstigen Sperren zu unterwerfen.

Die Selbstverwaltung der Justiz ist stufenweise einzuführen. Zunächst ist den Gerichten und Staatsanwaltschaften im Wege der Budgetierung die Verantwortung für die Ausführung des Haushalts zu übergeben. Sodann sind ihnen weitere zur umfassenden Aufgabenerfüllung erforderliche Bereiche zu übertragen. Schließlich ist die Verantwortung für die Aufstellung des Haushalts und die Abstimmung mit den Parlamenten - ggf. über die Finanzminister - auf die Gerichte und Staatsanwaltschaften zu übertragen. Beispielhaft kann insoweit auf die Abwicklung der Haushalte einzelner Verfassungsgerichtshöfe und der Rechnungshöfe verwiesen werden. Näheres muss der weiteren Diskussion vorbehalten bleiben.