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Qualität in der Justiz Beschluss der Bundesvertreterversammlung des Deutschen Richterbundes Die Justiz sichert den Rechtsfrieden, gewährleistet den Rechtsschutz des einzelnen Bür-gers und Rechtssicherheit für alle und setzt so letztlich die rechtsstaatliche Ordnung durch. Sie hat damit in unserer Gesellschaft eine unverzichtbare Stabilisierungsfunktion. Die Gesellschaft erwartet zu Recht ein Maximum an Gründlichkeit und Einzelfallgerech-tigkeit. Gleichzeitig halten Ökonomisierungstendenzen und betriebswirtschaftliche Ansät-ze Einzug auch in die dritte Staatsgewalt. Das andernorts erfolgreich erprobte Neue Steu-erungsmodell mit seinen Elementen Budgetierung, Kosten- Leistungsrechnung und Cont-rolling, mit Kennzahlen und Qualitätsstandards wird vielfach unreflektiert auf die Justiz übertragen. Gegenüber der Justiz gibt es aber nicht nur in der Exekutive ein latentes Misstrauen. Es bestehen erkennbare Vorbehalte bis hin zum Zweifel daran, ob es über-haupt der Unabhängigkeit der Richter in ihrer bisherigen Form bedarf oder ob wir nicht ein "neues Verständnis richterlicher Unabhängigkeit" brauchen - ein Verständnis, das eine "Einordnung der Richterschaft in vorgegebene Arbeitsabläufe" fordert und "verständigen Produktivitätserwartungen" an Richter und Staatsanwälte das Wort redet. Zudem erfordert die aufkommende Diskussion darüber, ob und wie die Justiz in mehr Eigenverantwortung, ja: in die Selbstverwaltung entlassen werden kann, eine Rückbesinnung auf die qualitati-ven Ziele jeder Justiztätigkeit. Vor diesem Hintergrund hat der Deutsche Richterbund beschlossen: Thesen zur Qualität der Arbeit in Gerichten und Staatsanwaltschaften
1. Ausgangspunkt aller Überlegungen zu den Anforderungen an die Qualität der Arbeit von Richtern sind der Justizgewähranspruch des Grundgesetzes und das aus diesem folgende Richterbild. Nach Art. 20 Abs. 2 GG ist die Rechtsprechung originärer und gleichberechtigter Teil der vom Volk ausgehenden Staatsgewalt. Diese institutionelle Unabhängigkeit wird er-gänzt durch die Bindung auch der Rechtsprechung an Gesetz und Recht, Art. 20 Abs. 3 GG. Die verfassungsrechtlich gebotene Gewaltenteilung ist ihrem Wesen nach ohne Unabhängigkeit der Rechtsprechung nicht denkbar. Nach Art. 92 und 97 GG ist die Rechtsprechung den Richtern anvertraut, die unabhängig und nur dem Gesetz unter-worfen sind. Zwischen der Funktion "Rechtsprechung" und dem Richter ist damit ein untrennbarer verfassungsrechtlicher Zusammenhang hergestellt. Die Richter müssen die Erreichbarkeit und Durchsetzbarkeit des verfassungsrechtlichen Rechtsschutzauf-trages - des Kernelementes unseres Rechtsstaats - in jedem Einzelfall sicherstellen. Nur der unabhängige, unparteiische und neutrale Richter vermag die ihm anvertraute Funktion zu erfüllen, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Richters sind zentrale Elemente der Richtertätigkeit. 2. Der Richter erfüllt den Justizgewähranspruch des Bürgers im Namen des Volkes. Die-ser treuhänderische Aspekt ist unverzichtbarer Bestandteil seines Arbeitsverständnis-ses. Der Richter hat die verfassungsrechtliche Aufgabe, die rechtsstaatliche Justizgewäh-rung zu sichern, nämlich die Durchsetzung unserer rechtsstaatlichen Ordnung, die Si-cherung des Rechtsfriedens, die Wahrung des Rechtsschutzes des einzelnen Bürgers und die Erhaltung der Sicherheit des Rechts. Diese Aufgabe ist ihm "anvertraut". Ge-rade unter diesem treuhänderischen Gesichtspunkt wird ihm abverlangt, dass er seine Arbeit bestmöglich im Interesse seines "Treugebers" erfüllt, nämlich des Volkes, in dessen Namen er Recht spricht. In diesem Sinne ist richterliche Tätigkeit auch "Dienst-leistung". 3. Die Schaffung eines neuen Richterbildes ist nicht geboten. Das dargestellte Richterbild des Grundgesetzes zeichnet Aufgabe und Verpflichtung des Richters vollständig, es ist nicht ergänzungsbedürftig. Maßstab richterlichen Handelns bleibt allein der Justizgewährauftrag der Verfassung. In der Art und Weise der Leistungs-erbringung durch den Richter hat sich zwar viel geändert. Sein Umfeld unterlag in den letzten Jahrzehnten beachtlichen und gewichtigen Wandlungen. Kein Beruf kann sich den Veränderungen der Zeit entziehen, auch nicht der des Richters. So ist der Wandel auch in der Justiz gerade in den Bereichen Technik, Teamarbeit, Fortbildung, Öffentlichkeitsarbeit und Management unverkennbar. Diese Gesichtspunkte stellen aber lediglich Facetten in der Ausgestaltung richterlicher Arbeit dar, sie erfordern kein neues Richterbild. Bestrebungen, die in diesem Zusammenhang richterliche Unabhängigkeit neu bestimmen oder gar einschränken wollen, ist mit Entschiedenheit eine Absage zu erteilen. Der vom Bundesgerichtshof als oberstem Dienstgericht gezeichnete Schutzbereich der richterli-chen Unabhängigkeit ist unverzichtbar und unteilbar. Er umfasst alle der Rechtsfindung dienenden Sach- und Verfahrensentscheidungen, auch vorbereitende oder nachfolgende, sowie alle Handlungen, die mit der Aufgabe des Richters im konkreten Fall in Zusammen-hang stehen, Recht zu sprechen. 4. Die Staatsanwaltschaft ist originärer Teil der Justiz. Die Stellung des Staatsanwalts in der Justiz ist der des Richters ähnlich. Dies ent-spricht den historischen Ursprüngen der Entstehung der Staatsanwaltschaft, aber auch ihrer Bedeutung und Aufgabenstellung in der Bundesrepublik Deutschland und ihrem hieraus gewachsenen Selbstverständnis. Zwar gehören ihre Entscheidungen nicht zur Rechtsprechung; sie ist jedoch organisch in die Justiz eingegliedert, wesentlicher Be-standteil derselben und ein den Gerichten gleichwertiges Organ der Rechtspflege 5. Die Arbeit der Richter wie der Staatsanwälte erfordert Respekt und Unterstützung durch die anderen Staatsgewalten. Richter und Staatsanwälte können ihre Aufgaben nicht erfüllen, wenn nicht ausreichende personelle und sachliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Die Gewährung von Rechtsschutz und Rechtsfrieden sowie eine wirksame Strafverfolgung sind Grundpfeiler unseres Rechtsstaats und dürfen nicht unter Kostengesichtspunkten zur Verfügungsmas-se werden. Es ist Sache der Justiz, die zur optimalen Aufgabenerfüllung notwendigen Rahmenbedingungen von den anderen Staatsgewalten einzufordern. Hierzu gehört auch der Verzicht auf ein externes Weisungsrecht gegenüber den Staatsanwälten. In gleicher Weise ist der Rechtsprechung einschließlich der Arbeit der Staatsanwaltschaft - bei aller Berechtigung sachlicher Kritik im Einzelfall - stets der Respekt entgegenzubrin-gen, der ihr als eigenständiger Staatsgewalt zukommt, um ihr Ansehen in der Öffentlich-keit nicht zu untergraben.
1. Aus der verfassungsrechtlichen Stellung des Richters ergeben sich zwingend die Ziele und damit auch die Qualitätskriterien seiner Arbeit, die für ihn bindend und verpflich-tend sind. Sie gelten weitgehend auch für Staatsanwälte entsprechend. Diese Kriterien sind: 1. Bindung an Recht und Gesetz, 2. Die Qualität richterlicher und staatsanwaltschaftlicher Arbeit ist letztlich nicht messbar. Auch wenn Richter und Staatsanwälte sich an der Realisierung dieser Qualitätskrite-rien "messen" lassen müssen, ist doch die Messbarkeit dieser Kriterien im Sinne einer mathematisch überprüfbaren Analyse zu verneinen. Zwar gibt es objektive Parameter wie Zeitaufwand, Rechtsmittelhäufigkeit, Aufhebungs-, Vergleichs- und Erledigungs-quote, Verfahrenskosten u.a. Diese Teilaspekte haben aber keine zwingende Aussa-gekraft für die Beurteilung der Qualität der Rechtsanwendung. Die richterliche Spruch-tätigkeit und die staatsanwaltschaftlichen Entscheidungen sind schöpferische Erkennt-nisprozesse, die sich deshalb einer Messung letztlich entziehen. 3. Die Gewährleistung der Qualität richterlicher und staatsanwaltschaftlicher Arbeit obliegt als ureigene Aufgabe den Richtern und Staatsanwälten selbst. Dies schließt nicht aus, dass sie sich externen Sachverstandes bedienen. Richter und Staatsanwälte sind für Einhaltung wie Durchsetzung der sich aus ihrem Auf-trag ergebenden Anforderungen an die Qualität ihrer Arbeit verantwortlich. Sie haben die Beachtung und Einhaltung der Qualitätskriterien (oben II. 1.) zu gewährleisten. Es beste-hen keine Bedenken dagegen, wenn sie sich hierzu Kenntnis über die wissenschaftlich entwickelten, gängigen Methoden des Qualitätsmanagements verschaffen und bei Bedarf auch externe Beratung und Hilfe in Anspruch nehmen. 4. Ein allgemeines Anforderungsprofil für Richter und Staatsanwälte ist nicht erforderlich. Notwendig ist ein Einstellungsprofil für Richter auf Probe, das sich am Grundgesetz zu orientieren hat. Die Forderung der Bestenauslese gebietet es, je eigene Profile für an-dere Ämter als das Eingangsamt zu entwickeln. Die Sicherstellung der Qualität der Rechtsgewährung erfordert die Aufstellung eines Einstellungsprofils, dessen Kerninhalte vom Grundgesetz vorgegeben sind. Die Noten in den beiden Staatsexamina bieten den Ausgangspunkt und einen objektiven Maß-stab, der aber keine abschließende Eignungsprognose erlaubt. Die Einstellungsent-scheidung muss daneben auf die vom Grundgesetz vorgegebenen Qualitätsmerkmale und deren Realisierungschancen in der Person der Bewerber abstellen, also auch auf deren Charakter, menschliche Eigenschaften und Fähigkeiten, wie Bereitschaft zur Selbstkritik, Standfestigkeit, Leistungsbereitschaft, Entschlusskraft und soziale Kompe-tenz. Der Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) gilt für alle Ämter des Richters wie des Staatsanwalts. Deshalb sind für andere Ämter als das Eingangsamt eigene Anforderungsprofile zu erstellen, die sich an den jeweiligen besonderen Erfordernissen des Amtes zu orientieren haben. Offenkundig sind unterschiedliche Anforderungen zu stellen und verschiedene Qualifikationen notwendig für die verschiedenen Ämter und Funktionen in den Gerichten und Staatsanwaltschaften. Die das jeweilige Amt kenn-zeichnenden Anforderungsprofile sollten aus Gründen der Chancengleichheit und Chancenabschätzung veröffentlicht werden. Die Veröffentlichung wirkt auch dem Ein-druck entgegen, dass Arbeit und Leistung in der Justiz jeder Beurteilung von außen entzogen ist. Zugleich stellen veröffentlichte Anforderungsprofile eine Aufforderung dar, die Ämter in der Justiz nur mit entsprechend Qualifizierten zu besetzen. Alle potentiel-len Bewerber müssen sich entsprechend qualifizieren können.
1. Qualitätsmanagement (Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle) muss das gesamte Berufsleben des Richters und des Staatsanwalts begleiten. Ihnen obliegt es, eigenver-antwortlich die Qualität ihrer Arbeit jederzeit zu prüfen und zu optimieren. Die datenmäßige Erfassung richterlicher und staatsanwaltlicher Tätigkeit ist grundsätz-lich zulässig, solange datenschutzrechtliche, dienstrechtliche und beteiligungsrechtli-che Vorgaben beachtet sind. Die so gewonnenen Erkenntnisse dürfen als sensible Da-ten allerdings nicht für jedermann verfügbar sein. 2. Die Optimierung der Arbeitsabläufe in den Gerichten und Staatsanwaltschaften erfor-dert nach innen eine Institutionalisierung der Kommunikation zwischen den einzelnen Arbeitsbereichen. Dafür bedarf es keiner Änderung der bisherigen Führungsstrukturen in der Justiz. Teamarbeit ist auch für die Justiz unerlässlich. Richter und Staatsanwälte tragen Mit-verantwortung für nachfolgende Arbeitsabläufe. Eine Pflicht, den eigenen Arbeitsbe-reich im Team sinnvoll zu organisieren, kann die richterliche Unabhängigkeit nicht be-einträchtigen. Auch Richter und Staatsanwälte sind gehalten, die Rahmenbedingungen in optimaler Weise auszunutzen. Das Verhältnis zwischen den verschiedenen Arbeits-bereichen in der Justiz ist von Respekt und Zusammenarbeit bestimmt. Dennoch tra-gen Richter und Staatsanwälte zu Recht keine Führungsverantwortung im Sinne einer Dienstaufsicht über die Folgedienste. Kernaufgabe der Richter und Staatsanwälte ist und bleibt die Erfüllung des Justizgewährauftrages. 3. Zum notwendigen Qualitätsmanagement gehören innerhalb der Gerichte und Staats-anwaltschaften laufbahninterne und laufbahnübergreifende Qualitätszirkel. Qualitätszirkel sind Arbeitsgruppen, die sich regelmäßig, bei Bedarf zusätzlich anlassbe-zogen auf freiwilliger Basis zur Optimierung eines bestimmten Arbeitsbereiches zusam-menfinden. Die Arbeit in Qualitätszirkeln ist Teil des Dienstes. Sie arbeiten ohne Beteili-gung der Gerichts- oder Behördenleitung, ggf. unter Leitung eines Moderators. a. Laufbahninterne Qualitätszirkel der Richter und Staatsanwälte arbeiten an der kontinu-ierlichen Qualitätsverbesserung ihrer Dienstleistung. Die regelmäßige Arbeit in lauf-bahninternen Qualitätszirkeln kann initiiert und soll begleitet werden von den Personal-vertretungen der Richter und Staatsanwälte. Der jeweilige Richter- oder Staatsanwalts-rat könnte die Aufgaben der internen Qualitätskontrolle übernehmen und gleichzeitig Anregungen der Verwaltung entgegennehmen und weiterleiten. Die Qualitätszirkel dis-kutieren Möglichkeiten der besseren Realisierung von Qualitätskriterien, sprechen abs-trakte Empfehlungen (Standards) zur Umsetzung und Einhaltung solcher Merkmale gegenüber der Kollegenschaft aus und unterbreiten der Verwaltung Vorschläge zur Optimierung von Arbeitsabläufen. Solche Qualitätszirkel ohne Beteiligung der Gerichts- oder Behördenleitung beeinträchtigen die richterliche Unabhängigkeit und die eigen-verantwortliche Tätigkeit des Staatsanwalts nicht. Weisungen, die den geschützten Kernbereich richterlicher Tätigkeit betreffen, verbieten sich allerdings von selbst. b. Laufbahnübergreifende Qualitätszirkel institutionalisieren eine permanente Kommunika-tion in konkreten Arbeitsfeldern (Abteilungen, Serviceeinheiten, Verwaltung u. a.). Ihre Aufgabe besteht in der gemeinsamen Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen, die der Gerichts- oder Behördenleitung zur Umsetzung unterbreitet werden. Das Erreichen eines angestrebten Qualitätsstandards setzt Kenntnis der Arbeitsweise der anderen Dienste und Zusammenarbeit mit ihnen voraus. Dies macht eine regelmäßige Diskus-sion und Abstimmung über qualitätsschaffende und qualitätssichernde Maßnahmen zwischen allen betroffenen Mitarbeitern notwendig. Nur dann können Richter und Staatsanwälte einerseits und die Assistenzkräfte andererseits die Bedürfnisse und Er-fahrungen des jeweils anderen Dienstbereiches zur Verbesserung der Ergebnisse ihrer Arbeit einsetzen. c. Qualitätszirkel vergleichbarer Gerichte und Staatsanwaltschaften sollten einen regel-mäßigen Erfahrungsaustausch untereinander pflegen. Die Koordination übernehmen die Richter- und Staatsanwaltsräte. d. Die Anwaltschaft als ein Adressat der Arbeit bei Gerichten und Staatsanwaltschaften sowie Behörden (Polizei, Jugendamt u.a.) und die Medien haben bestimmte Erwartun-gen an die Justiz. Diese sollten in den Diskussionen der Qualitätszirkel ermittelt und berücksichtigt werden. e. Angesichts der generellen Bedeutung der Richter- und Staatsanwaltsräte und der ihnen hier zugewiesenen weiteren Aufgaben ist deren Position zu stärken. Sie sind - wo noch nicht geschehen - auch auf der Ebene der Amts- und Landgerichte sowie der einzelnen Staatsanwaltschaft zu bilden. IV. Weiterbildung (Aus- und Fortbildung) 1. Eine verantwortliche Berufsausübung des Richters und des Staatsanwalts ist ohne permanente Weiterbildung nicht möglich. Diese ist deshalb obligatorisch. Will die Justiz die von ihr zu Recht geforderte Qualität ihrer Leistungen halten und verbessern und so ihren Verfassungsauftrag erfüllen, müssen Richter und Staatsan-wälte Weiterbildung in größerem Umfang als bisher in Anspruch nehmen. Die Justiz muss klare Weiterbildungsziele formulieren und diese professionell zu erreichen su-chen. Die Belastung mit der täglichen Arbeit ist nie eine Entschuldigung oder gar Rechtfertigung für Verzicht auf Weiterbildung. Zu unterscheiden ist zwischen der postassessoralen Ausbildung der Berufsanfänger und der folgenden fachlichen Fortbildung. a. Die Ausbildung der Juristen vermittelt derzeit nicht in ausreichendem Maße die not-wendigen Kenntnisse der Arbeits- und Entscheidungstechnik der Richter und Staats-anwälte. Diese Kenntnisse sollten nicht nur am Arbeitsplatz "learning by doing" erwor-ben werden. In der Proberichterzeit müssen sie in berufsbegleitenden Veranstaltungen vermittelt werden: Jeder Richter auf Probe / Staatsanwalt muss alsbald nach Dienstein-tritt in mehrwöchigen und wiederholten Veranstaltungen in die Entscheidungstechnik der verschiedenen Arbeitsfelder sowie in die Methoden der Tatsachenfeststellung, Verhandlungsführung und Konfliktbewältigung eingewiesen werden. Die Teilnahme an diesen Fortbildungsveranstaltungen ist Dienstpflicht. Die Allgemeinheit hat einen Anspruch darauf, dass Richter und Staatsanwälte die für die Berufsausübung notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten besitzen. Es kann deshalb nicht im Belieben der Berufsanfänger liegen, ob, wann und wie sie diese erwerben. Der für die Vermittlung und Vertiefung dieser Kenntnisse notwendige Zeitaufwand ist von vornherein von den Dienst-vorgesetzten und den Präsidien bei dem Einsatz der Berufsanfänger zu berücksichtigen. b. Die Verpflichtung zur Weiterbildung ist auch bei allen anderen Richtern und Staatsan-wälten als Obliegenheit zu definieren. Sie muss für alle Richter und Staatsanwälte selbstverständlich werden. Justizverwaltung und Politik haben die hierfür erforderlichen Ressourcen zur Verfügung zu stellen. In die Beurteilungen muss die Fortbildungsbe-reitschaft als positives Merkmal einfließen. Die Teilnahme an amtsspezifischen Fortbil-dungsveranstaltungen ist in der Regel Voraussetzung für die Übertragung eines ent-sprechenden Amtes (vgl. II. 4.). Daraus folgt die Verpflichtung, für alle Interessierte derartige Weiterbildungsangebote bereitzuhalten. Bei jedem Wechsel in ein anderes Fachgebiet, ist jedem Betroffenen Gelegenheit zu ge-ben, sich außerhalb der täglichen Arbeit fachlich zu informieren und von den Erfahrungen anderer zu profitieren. Auch dies wird in der Regel nur in einer mehrwöchigen und wie-derholten Weiterbildung möglich sein. Zur Erhaltung des Qualitätsstandards ist - unabhängig von jedem Wechsel des Aufga-bengebiets - permanente Fortbildung notwendig, auf der auch durch externe Fachleute Fachwissen und die Auswirkungen von Neuerungen und Änderungen auf die Rechts-anwendung zu vermitteln sind. Gegenstand der Fortbildung müssen auch das Bemü-hen um Rechtsfrieden, die Beachtung der über den Einzelfall hinausgehenden Wirkun-gen von Entscheidungen, Personalführung, Selbst- und Zeitmanagement, moderne technische Hilfsmittel und die Öffentlichkeitsarbeit sein. 2. Weiterbildung ist zu institutionalisieren. Die hier aufgeführten umfangreichen Forderungen an die Fortbildung der Richter und Staatsanwälte erfordern eine Institutionalisierung. Es muss - wie derzeit schon bei der Deutschen Richterakademie und den Justizakademien der Länder - einen festen Ver-anstaltungsplan geben, der jede Richterin und jeden Richter, jede Staatsanwältin und jeden Staatsanwalt in die Lage versetzt, sich entsprechend dem Vorstehenden fortzu-bilden. Aus- und Fortbildung erfordert einen erheblichen Aufwand. Der erhöhte Perso-nalbedarf muss sich in jeder Personalbedarfsberechnung niederschlagen.
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