Abschlusspapier der Arbeitsgruppe Selbstverwaltung des Deutschen Richterbundes Es ist vordringliche Aufgabe der dritten Staatsgewalt im gewaltengeteilten Rechtsstaat, möglicher Beeinflussung und jeder Steuerung der Justiz von außen rechtzeitig und energisch entgegenzuwirken, gleichzeitig aber eine hohe Qualität der Rechtsprechung sicherzustellen. Zunehmenden Versuche, Justiz zu instrumentalisieren, lassen Forderungen nach einer Strukturveränderung mit dem Ziel laut werden, der bundesdeutschen Justiz mehr Autonomie zuzugestehen. Eine derartige Entwicklung zeigt sich in vielen Ländern der EU: In Italien, Frankreich und Spanien etwa ist die Justiz weitgehend in die Eigenverwaltung entlassen worden, Dänemark, die Niederlande und Belgien haben die Weichen in diese Richtung gestellt. Auch in Deutschland ist ein entsprechender Prozess bereits in Gang gekommen, ausgelöst durch neue Steuerungsformen wie Budgetierung, eigene Haushaltsverantwortung und Delegation bzw. Dezentralisierung. Dennoch ist die Frage einer Selbstverwaltung der Justiz bisher in Deutschland eher theoretisch diskutiert worden. Der Verfassungsauftrag, Justiz unabhängig zu erhalten bzw. die Unabhängigkeit der Justiz auch und gerade gegenüber den anderen beiden Staatsgewalten zu gewährleisten, erfordert ein Nachdenken darüber, ob und wie konkret die optimale Aufgabenerfüllung der Justiz künftig auch organisatorisch besser abgesichert werden kann. Vor diesem Hintergrund fordert der Deutsche Richterbund dazu auf, das nachfolgende Modell einer organisatorischen Stärkung der Justiz zu diskutieren.  1. Struktur künftiger Justiz a. Bestandteile Unverzichtbare Bestandteile der Justiz sind die gesamte ordentliche Gerichtsbarkeit, die  Fachgerichtsbarkeiten (Verwaltungs-, Arbeits-, Sozial- und Finanzgerichte) sowie die Staatsanwaltschaften. Jeder Versuch, diese aus guten Gründen weitgehend selbständigen Teilbereiche der Justiz zu verschmelzen oder einzelne Teile aus der Justiz herauszulösen, widerspricht der historisch gewachsenen deutschen Rechtskultur. Namentlich die Staatsanwaltschaft ist unabdingbar integraler Bestandteil auch einer organisatorisch veränderten Justiz. b. Leitung der Justiz Mit den Justizministerien und der Regierung steht in Deutschland derzeit die Exekutive an der Spitze der Justizorganisation. Diese Lösung ist - der Blick auf die bereits erwähnten anderen Rechtsordnungen zeigt dies überdeutlich - nicht nur nicht zwingend, sondern widerspricht der Grundidee der Gewaltenteilung, Machtmissbrauch durch Kontrolle („checks and balances“) zu verhindern. Daher ist es sachgerecht, die Leitung der Justizorganisation einem selbständigen Verfassungsorgan anzuvertrauen. Vorbild dafür könnten die Rechnungshöfe im Bund und in den Bundesländern sein. Dies bedingt die Schaffung einer eigenen, unabhängigen Behörde (Justizverwaltungsrat). c. Haushaltsverantwortung Eine derart unabhängige Justiz bedarf zwingend der eigenen Haushaltsverantwortung. Der Haushaltsbedarf der dritten Staatsgewalt ist der Exekutive (Finanzminister / Finanzsenator) anzumelden, die ihrerseits einen Gesamtentwurf in das Parlament einbringt. Einigen sich Justizverwaltungsrat und Regierung über den Haushalt nicht, ist der Entwurf des Justizverwaltungsrates unmittelbar dem Parlament zuzuleiten. Damit ist ein Rederecht des / der Vorsitzenden / Sprecher des Justizverwaltungsrates vor dem Parlament und dem Haushaltsausschuss zu verbinden. Die Haushaltsbewirtschaftung obliegt der Leitung der einzelnen Gerichte bzw. Justizbehörden. Dabei wird eine weitgehende dezentrale Ressourcenverantwortung angestrebt. Das kostenorientierte und strategische Controlling obliegt der Gerichts- bzw. Behördenleitung für ihren jeweiligen Geschäftsbereich einschließlich ggf. der nachgeordneten Gerichte und Behörden. d. Aufgaben Die Aufgaben des Justizverwaltungsrates ergeben sich aus den bisher den Justizministerien / -senatoren zukommenden Zuständigkeiten. Diese sind neben der zu c. behandelten Mittelanwerbung  die Mittelverteilung die Mitwirkung an Personalentscheidungen, die Personalauswahl, die Erstellung von Besetzungsvorschlägen, Entlassung, Versetzung (auch: in den Ruhestand) Beurteilungen (Aufstellung justizförmiger Kriterien für Beurteilungsrichtlinien)  Dienstaufsicht über alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Justiz Controlling, Qualitätssicherung und -management Aus- und Weiterbildung auch der Referendare Leitung der Justizprüfungsämter. e. Kapazitäten für diese neuen Aufgaben, Kosten Die Justiz hat die für die Erfüllung neuer Aufgaben notwendigen Kompetenzen zu entwickeln. Ohnehin hat sie vielfach einen Teil dieser Aufgaben im Wege der Dezentralisierung bereits übernommen. Ihr sind die nötigen personellen und sächlichen Kapazitäten zur Verfügung zu stellen. Dies wird durch eine Verlagerung der bisher in den Justizministerien angesiedelten Ressourcen ermöglicht. Durch den weitgehenden Wegfall einer Hierarchieebene (Justizministerium) werden sich Synergie- und damit Einspareffekte einstellen, das vorgeschlagene Modell wird jedenfalls kostenneutral bleiben.   2. Der Justizverwaltungsrat a. Vorbemerkung: Die Zusammensetzung des Selbstverwaltungsgremiums der Justiz dürfte in der anstehenden Diskussion über eine Umsetzung dieser Vorschläge einen breiten Raum einnehmen und politisch zu den umstrittensten Fragenkreisen gehören. Der Deutsche Richterbund sieht hier Spielraum für die Diskussion und die Entscheidungsfindungsprozesse, zumal diverse Modelle denk- und machbar sein werden und im Falle einer Umsetzung in der föderalen Republik auch Raum bleiben muss für unterschiedliche Modelle. Die Grundstruktur der Justizverwaltungsräte allerdings muss identisch sein. b. Der Justizverwaltungsrat ist grundsätzlich als Verwaltungsbehörde auszugestalten. Das Gremium muss die derzeitigen exekutiven Funktionen der Justizministerien / -senatoren in die Selbstverwaltung übernehmen und sollte daher zusammengesetzt sein (vgl. Schaubild Anlage 1) aus den Präsidenten der Oberen Landesgerichte und den Generalstaatsanwälten, denen bereits heute ein Großteil der Verwaltungsbefugnisse in der Justizorganisation obliegt. Zur Unterstützung des Justizverwaltungsrates und als dessen Mitglied ohne Stimmrecht ist eine Leitung (Generalsekretär/in) vorzusehen, der die Führung der Behörde obliegt. Ihre herausgehobene Stellung erfordert eine in der Organisation und der Verwaltung von Gerichten und Staatsanwaltschaften erfahrene Persönlichkeit mit der Befähigung zum Richteramt. In den größeren Bundesländern wird zu prüfen sein, ob und ggfs. in welcher Form (Auswahl / rotierendes System) eine Beschränkung der Mitgliederzahl des Justizverwaltungsrates sinnvoll erscheint. c. Entsprechend den Einrichtungen der kommunalen Selbstverwaltung ist auf Bundesebene eine zentrale Organisationsstelle für Gerichte und Staatsanwaltschaften („ZOGS“) zu schaffen, die allen Justizverwaltungsräten gemeinsame Aufgaben (EDV, Management, Aus- und Fortbildung etc.) übernimmt oder zumindest vorbereitet. Damit wird eine etwa in unterschiedlichen EDV - Systemen sichtbare Zersplitterung der bundesdeutschen Justizlandschaft zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger verhindert. d. Eine Gewichtung von Stimmen z.B. nach Richter - Kopfzahlen der verschiedenen Gerichtszweige ist ebensowenig erforderlich wie ein Minderheitenschutz kleinerer Gerichtszweige. Die gemeinsame Verantwortung für die Justiz und die notwendige Effektivität der Arbeit wird derartige Gewichtungen innerhalb des Gremiums überflüssig machen. e. Jede Personalentscheidung ist allein an den Qualitätskriterien des Art. 33 Abs. 2 GG auszurichten. Auswahlentscheidungen sind zu professionalisieren entsprechend den von der Wissenschaft entwickelten Verfahren (Assessment - Center). Ein neues System für Personalentscheidungen hat sowohl den bisher zu beobachtenden parteipolitischen Einfluss auf die Ernennungen und Beförderungen in der Justiz so weit wie möglich zurückzudrängen als auch praktikable Lösungen für größere Länder zu ermöglichen, in denen pro Jahr bis zu 200 Einstellungen und Beförderungen erfolgen. Die Arbeitsgruppe hat vorrangig zwei unterschiedliche Modelle für Personalentscheidungen diskutiert: Modell A: Die Richterinnen und Richter sowie die Beamtinnen und Beamten einschließlich der Präsidenten / Präsidentinnen der Mittelgerichte und der Leitenden Oberstaatsanwälte / Oberstaatsanwältinnen werden von dem Landtagspräsidenten / der Landtagspräsidentin auf Vorschlag des Justizverwaltungsrates, der der Zustimmung des Richter- bzw. Staatsanwaltsrates bedarf, ernannt. Kommt es zwischen Mitbestimmungsgremien, Justizverwaltungsrat und Landtagspräsident/in zu keiner Einigung, entscheidet ein bei der / dem Landtagspräsidenten/in angesiedelter Ausschuss. Er besteht - unter dem Vorsitz des / der Landtagspräsidenten/in - aus von allen Richterinnen und Richtern, Staatsanwälten und Staatsanwältinnen gewählten Mitgliedern der Richterschaft / Staatsanwaltschaft und einer entsprechenden Anzahl von Parlamentariern, die ihrerseits vom Landtag mit 2/3 - Mehrheit gewählt werden (vgl. Schaubild Anlage 2). Dieser Ausschuss wählt mit einfacher Mehrheit auch die Präsidenten der Oberen Landesgerichte und die / den Generalstaatsanwalt/in sowie die / den Generalsekretär/in (Mitglieder des Justizverwaltungsrates kraft Amtes). Der Präsidialrat hat in diesem Modell keine spezifischen Aufgaben mehr zu erfüllen, er ist aufzulösen. Dies führt zu einer - gewünschten - Vereinheitlichung der für Richter und Staatsanwälte geltenden Regelungen. Modell B: Alle Richterinnen und Richter sowie die Beamtinnen und Beamten einschließlich der Leitung aller Gerichte und Staatsanwaltschaften sowie die / der Generalsekretär/in werden von einem Richterwahlausschuss gewählt, der unter dem Vorsitz des / der Landtagspräsidenten/in aus den Mitgliedern des Justizverwaltungsrates und einer entsprechenden Anzahl von Parlamentariern besteht, die ihrerseits vom Landtag mit 2/3 - Mehrheit gewählt werden (vgl. Schaubild Anlage 3). Die Arbeitsgruppe gibt mehrheitlich dem Modell A den Vorzug.   3. Die Stellung der Staatsanwaltschaft in einer organisatorisch veränderten Justiz a. Es entspricht den historischen Ursprüngen ihrer Entstehung, aber auch ihrem insbesondere als Folge ihrer Bedeutung und Aufgabenstellung in der Bundesrepublik Deutschland gewachsenen Selbstverständnis der Staatsanwaltschaft, die Stellung der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte innerhalb der dritten Gewalt als eine dem Richteramt ähnliche zu begreifen. Zwar gehören ihre Entscheidungen nicht zur Rechtsprechung. Die Staatsanwaltschaft ist jedoch ein der dritten Gewalt gleich- und zugeordnetes Kontrollorgan der Rechtspflege, sie erfüllt im Strafrecht gemeinsam mit dem Gericht die Aufgabe der Justizgewährung. Diese Feststellung zielt nicht darauf, dem Staatsanwalt richterliche Unabhängigkeit zu verschaffen. Die Übertragung des richterlichen Präsidiumssystems ist mit den Erfordernissen einer wirksamen und schlagkräftigen Strafverfolgung nicht zu vereinbaren. Allerdings muss die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft frei gehalten werden von jeder nicht aus dem Gesetz heraus begründbaren Einflussnahme insbesondere parteipolitischer und justizfremder Natur. Die hierfür im folgenden vorgeschlagenen Änderungen werden zum einen die Position einer justizzugehörigen Staatsanwaltschaft an der Nahtstelle zwischen Exekutive und Richterschaft und damit ihr Ansehen in der Öffentlichkeit stärken. Zum anderen werden sie die Justizverwaltungen von vorneherein vom Verdacht einer politisch motivierten Instrumentalisierung der Staatsanwaltschaft befreien. b. Mit diesen Grundsätzen ist der in einigen wenigen Bundesländern bestehende Status der Generalstaatsanwälte als sogenannte politische Beamte, die jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können, unvereinbar. Die dafür gegebene Begründung, sie würden ein Amt bekleiden, bei dessen Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssten, verkennt, dass die Staatsanwaltschaft nur den Rechtswillen, nicht dagegen den parteipolitischen Willen des Staates zu vertreten hat. c. Auch das sogenannte externe Weisungsrecht der Justizministerien / -senatoren ist einer derart organisatorisch veränderten Justiz wesensfremd.  Die Befugnis, allgemeine Weisungen (z.B. enthalten in den RiStBV, RiJGG, RiVASt, MiStra) zu erteilen, bleibt davon unberührt. Grundsätzliche Fragen der Kriminalpolitik sollten dem Demokratieprinzip entsprechend im Wege der Gesetzgebung durch das Parlament geregelt werden. Richtlinien sollten nicht durch Erlass, sondern auf gesetzlicher Grundlage im Verordnungswege ergehen. Danach noch erforderliche Ausführungserlasse sind Sache der ersten Beamten / Beamtinnen der Staatsanwaltschaften. d. Das interne Weisungsrecht ihrer ersten Beamten (§ 147 Nr. 3 GVG) folgt aus dem monokratischen sowie hierarchischen Behördenaufbau der Staatsanwaltschaft und den sich daraus ergebenden Verantwortlichkeiten. Es besteht mit Rücksicht auf das zudem strafrechtlich abgesicherte Legalitätsprinzip ohnehin nicht uneingeschränkt und ist zur Sicherstellung der der Staatsanwaltschaft obliegenden Pflicht, auf eine einheitliche Rechtsanwendung und gleichmäßige gerechte Verfolgungspraxis zu achten, unverzichtbar.   4. Punktuelle Folgerungen für die bisherige Justizstruktur a. Die Prinzipien des gesetzlichen Richters und der Unabhängigkeit der Richter werden durch die Einrichtung eines Justizverwaltungsrates nicht berührt. Vielmehr erfahren diese Grundsätze durch die weitgehende Abkopplung von der Regierung eine Stärkung. b. Der Justizverwaltungsrat ist die oberste Dienstbehörde der Richterinnen und Richter sowie der Beamtinnen und Beamten in seinem Geschäftsbereich. Dem Rat obliegt die Dienstaufsicht über Richter, Staatsanwälte und nichtrichterliche Bedienstete. Dienstherr der Mitglieder des Justizverwaltungsrates und insoweit Einleitungsbehörde ist der Landtagspräsident / die Landtagspräsidentin. c. Die Mitglieder der Dienstgerichte der Justiz (bisher: Richterdienstgerichte) werden von den Richtern und Staatsanwälten in Urwahl gewählt. Diese Dienstgerichte sind künftig auch für Staatsanwälte und Staatsanwältinnen zuständig, ihre Zusammensetzung ist im Einzelnen zu diskutieren. d. Die Präsidien behalten die ihnen zugewiesenen Aufgaben. Auch die Befugnisse der Mitbestimmungsgremien (Personalvertretungen der Richter und Staatsanwälte) ändern sich nicht. e. Die Justizministerien / -senatoren bleiben zuständig für die Rechtspolitik und die Strafvollstreckung sowie Gnadensachen; auch bleibt ihre Aufgabe als Justitiar der Regierung / des Senats. f. Es ist eine gemeinsame Konferenz der Justizverwaltungsräte einzurichten.   5. Der Deutsche Richterbund verspricht sich von der Realisierung dieser Vorschläge - eine Reduzierung des bisherigen Konfliktpotentials zwischen Justiz, Exekutive und Legislative durch eine klare Trennung der Kompetenzen und Aufgaben, - eine deutliche Optimierung der Aufgabenerfüllung der Justiz durch Stärkung der Eigenverantwortlichkeit und Deregulierung, - Synergieeffekte, - eine Vorbereitung des bundesdeutschen Justizsystems auf den Rechtsraum Europa, - größere Transparenz und Akzeptanz bei Personalentscheidungen in der Justiz - und damit eine gesamtgesellschaftliche Stärkung der Dritten Staatsgewalt. Berlin, im März 2001 In der Arbeitsgruppe haben mitgearbeitet: PräsFG Dr. Jan Grotheer, Hamburg, DirAG Norbert Kassen, Duisburg, PräsLG Geert Mackenroth, Itzehoe (Vorsitz), Ri’inOLG Gudrun Roitzheim, Düsseldorf, und LOStA Kurt Wiedemann, Amberg zurück