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Justizreform
A. Beteiligung Der Bericht berücksichtigt einen Zeitraum von 15 Wochen (29.11.2004 bis 11.3.2005). In dieser Zeit sind insgesamt 207 E-Mails und 10 Schreiben mit Vorschlägen eingegangen. Die meisten E-Mails enthalten mehrere Vorschläge (insgesamt 414). Die Teilnahme am Forum Justizreform hat seit der Einstellung des Zwischenberichts vom 7.1.2005 ins Internet sowie der Veröffentlichung in der DRiZ (Januar-Ausgabe) mit der Internet-Adresse zugenommen. Außerdem hat die Einstellung des Zwischenberichts die Teilnehmer zu weiteren Stellungnahmen angeregt. Viele der dort wiedergegebenen Vorschläge wurden – pro und contra - diskutiert. Auch derzeit gehen täglich noch etwa zwei bis drei E-Mails mit Vorschlägen, Anregungen und Kritik ein. Es erscheint überlegenswert, das Forum noch einige Zeit fortzuführen. Bei ca. 14.000 Mitgliedern des DRB kann aus 206 E-Mails und zehn Schreiben, die teilweise von Bezirksgruppen oder Landesverbänden stammen, zwar noch nicht von einer "repräsentativen" Umfrage ausgegangen werden, insbesondere ist die Gruppenverteilung (Alter, Gerichtsbarkeit, Besoldungsgruppe etc.) unbekannt. Die Beiträge stellen allerdings eine wichtige Entscheidungshilfe für die Gremien des DRB dar.
B. Stimmungslage der Richterschaft Unabhängig von den einzelnen Vorschlägen kann den Einsendungen ein gutes Stimmungsbild der Richterschaft entnommen werden. Viele Richter sehen sich als reine "Erledigungsbeamte" degradiert; entscheidend sei alleine die Anzahl der Erledigungen – Qualität spiele überhaupt keine Rolle. Das Gegenteil sei vielmehr der Fall: Gut begründete Urteile würden als reine Zeitverschwendung angesehen, da vielfach – auch von Rechtspolitikern – die Auffassung vertreten werde, es komme allein auf das Ergebnis an. Bei der Vielzahl der zu erledigenden Fälle bleibe keine Zeit zum gründlichen Nachdenken; viele Entscheidungen seien am Rande dessen, was richterlich noch zu verantworten sei. Ein Teilnehmer schlug vor, die Pensen (Höchstgrenzen) zum Schutz der Unabhängigkeit der Justiz gesetzlich festzulegen. Viele Teilnehmer befürchten, dass ein wichtiges Ziel der Justizreform die Einschränkung der persönlichen Unabhängigkeit der Richter sei. Dies werde auch aus der gegenwärtigen Diskussion über flexibleren Richtereinsatz, Versetzbarkeit und Arbeitszeit überdeutlich. Beklagt wurde auch das durch Berichte in den Medien und Äußerungen von Politikern geprägte – immer negativer werdende - Richterbild in der Öffentlichkeit. Der DRB solle verstärkt an die Öffentlichkeit gehen und auf die Bedeutung einer gut funktionierenden, unabhängigen Rechtspflege für unser demokratisches System und für die Wirtschaft hinweisen. Es solle stärker verdeutlicht werden, welche hohe Qualität die Rechtsprechung trotz vielfach desolater Arbeitsbedingungen noch immer habe und mit welchem hohen Einsatz die große Mehrheit der Justizbediensteten, insbesondere die Richter, tätig sei. Das deutsche Rechtssystem sei nicht schlecht. Es dürfte kaum ein Land geben, in dem etwa die Zivilrechtsprechung für die Parteien im Durchschnitt schneller, kostengünstiger und höherwertiger sei. Auch dies müsse einmal herausgearbeitet werden. Mehr Selbstbestimmung für die Dritte Gewalt sei absolut notwendig. Es könne auf Dauer nicht angehen, dass die Justiz vom Gutdünken der Politik und Verwaltung abhängig sei. Auch hierdurch werde Einfluss auf die Unabhängigkeit der Justiz genommen. Die Berufszufriedenheit der Richter wird durch Äußerungen verschiedener Politiker, Ministerialbeamter sowie durch negative Berichterstattung viel stärker bedroht, als durch die Zunahme der Arbeit oder durch Einschnitte in die Besoldung. Die Richter sehen ihren großen Arbeitseinsatz und die insgesamt sehr gute Qualität ihrer Arbeit nicht ausreichend gewürdigt. Amtsrichter beklagen, dass in der Öffentlichkeit der Eindruck erweckt werde, sie seien nicht in der Lage, "berufungsfeste" Urteile zu schreiben und deshalb seien weitere Instanzen unverzichtbar. Bei der Vielzahl der von Amtsrichtern zu erledigenden Fällen sei auch der qualifizierteste Richter nicht in der Lage, den teilweise völlig überzogenen Anforderungen der Obergerichte in jedem einzelnen Fall gerecht zu werden. Wer Perfektion der ersten Instanz wolle, müsse diese mit ganz erheblichen zusätzlichen Mitteln personell und sachlich aufstocken. Dies dürfe allerdings nicht das Ziel sein. Die derzeitigen Reformüberlegungen seien bereits im Ansatz verfehlt. Der gegenwärtige – reformierte – Zivilprozess gehe von dem Grundgedanken aus, dass die erste Instanz möglichst perfekt arbeiten solle, mit der damit verbundenen Erwartung, dass dann eine zweite Instanz weniger in Anspruch genommen werde. Dies sei eine am Schreibtisch geborene Milchmädchenidee. Umgekehrt werde ein Schuh daraus: Alle Erfahrungen zeigten, dass im Regelfall die Rechsuchenden zunächst eine schnelle und kostengünstige Lösung oder Regelung suchten, die in angemessener Weise ihrem Anliegen nach Rechtsschutz gerecht werde. Perfektionismus werde – zumindest im Regelfall – zunächst nicht gewünscht. Perfektionismus müsse deshalb auf die zweite Instanz verschoben werden – mit den entsprechenden Möglichkeiten zu weiterem Sachvortrag und weiteren Beweisantritten, aber auch mit erhöhtem Kostenrisiko. Für die erste Instanz reiche in vielen Fällen ein "summarisches Verfahren" aus – mehr werde häufig von den Parteien auch nicht erwartet.
C. Vorschläge Die meisten Vorschläge betrafen die Kategorie Allgemeines (215), gefolgt von Zivilgerichtsbarkeit (37), Familiengerichtsbarkeit (35), Strafgerichtsbarkeit (33), Sozialgerichtsbarkeit (29), Freiwillige Gerichtsbarkeit (20), Staatsanwaltschaft (15), Finanzgerichtsbarkeit (11), Verwaltungsgerichtsbarkeit (10) und Arbeitsgerichtsbarkeit (9).
I. Allgemeines 1. Klassische Verbandsthemen Die klassischen Verbandsthemen (Besoldung, Versorgung, Beihilfe) spielten im Internetforum nur eine untergeordnete Rolle. In größerem Umfang wurde allerdings die Aus- und Fortbildung diskutiert. Zur Beihilfe ging keine E-Mail ein. a) Besoldung Die Kürzung oder der Wegfall des Weihnachts- und Urlaubsgeldes wird kritisiert; die untere Grenze eines noch vertretbaren Einkommens sei erreicht. Auch im Vergleich zu den westeuropäischen Ländern liege Deutschland bei der Richterbesoldung am unteren Rand. Des Weiteren wurde eine neue Dienstpostenbewertung gefordert. Es sei z. B. kein Grund ersichtlich, dass etwa der Direktor eines Amtsgerichts mit über 20 Richtern und oft 100 Bediensteten nur mit R 2 + Zulage besoldet werde. Schließlich wurde an den DRB appelliert, sich für die Beibehaltung einer einheitlichen Besoldung und gegen Leistungszulagen einzusetzen, um eine hochwertige und vergleichbare Rechtsprechung im gesamten Bundesgebiet zu gewährleisten. b) Versorgung Angeregt wurde, das Versorgungsrecht in Teilbereichen neu zu fassen. Um den Wechsel vom öffentlichen Dienst in andere Wirtschaftsbereiche oder in freie Berufe und zurück zu erleichtern, sollten Versorgungsansprüche wertmäßig festgestellt werden und erhalten bleiben und nicht über eine Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung erheblich an Wert verlieren. Die Versorgung der Richter sei auch nicht mit Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbar. In der freien Wirtschaft seien vielfach Betriebsrenten oder zusätzliche Leistungen zur Altersversorgung üblich, die bei Richtern fehlten.
c) Fortbildung Die Notwendigkeit laufender Fortbildung stehe außer Frage. Hinsichtlich der angestrebten Verknüpfung von Fortbildung und leistungsgerechter Besoldung / Beförderung werden jedoch erhebliche Bedenken geäußert. Die vorhandenen Fortbildungsmöglichkeiten seien derzeit mehr als nur begrenzt, es sei wohl kaum zu erwarten, dass in Zeiten leerer Kassen adäquate Fortbildungsmöglichkeiten geschafft werden könnten, die der Nachfrage auch nur annähernd gerecht würden. Sollten darüber hinaus künftig die Kolleginnen und Kollegen, die sich infolge der zunehmenden Belastung dem "operativen Geschäft", dem Kernbereich der Rechtsprechung widmeten, bestraft werden? Wer entscheide über die Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen, wenn – wie zu erwarten – die Zahl der Bewerber die vorhandenen Plätze erheblich überschreite? Die richterlichen Mitbestimmungsgremien seien hierin – aufgrund der Vielzahl der Fälle – nicht ausreichend in der Lage. Die Mehrzahl der Teilnehmer zeigte sich an fachlicher Fortbildung überaus interessiert, beklagte allerdings, dass sie häufig nicht zum Zuge kämen. Ihnen nunmehr mangelnde Fortbildungsbereitschaft vorzuwerfen sei zynisch. 2. Aktuelle Reformthemen: Die meisten Teilnehmer am Forum äußerten sich auch zu den klassischen Reformthemen (Dreistufigkeit / funktionale Zweistufigkeit, Einschränkung der Rechtsmittel, Reduzierung auf Kernaufgaben, Vereinheitlichung der Prozessordnungen etc.). Reformen wurden von den allermeisten Kollegen für wichtig erachtet. Der Vorwurf, Richter lehnten jede Reform ab, trifft ganz eindeutig auf die Teilnehmer am Justizforum nicht zu. a) Dreistufigkeit / funktionale Zweistufigkeit Bis zum 6.1.2001 (Zwischenbericht) wurde die Dreistufigkeit (einheitliches Eingangsgericht) eher ablehnend diskutiert. Seit der Veröffentlichung des Zwischenberichts sind – mit einer Ausnahme – nur noch E-Mails eingegangen, die eine Dreistufigkeit befürworten. Angeregt wurde, dass das Eingangsgericht grundsätzlich alle Zuständigkeiten des Landgerichts übernehme, auch für Strafsachen. Einen nachvollziehbaren Grund, die Zivilsachen nicht in eine umfassende Eingangszuständigkeit zu überführen, sei angesichts des obligatorischen Einzelrichters nicht zu erkennen. Die so genannte Streitwertgrenze wird allgemein als willkürlich empfunden; sie unterliege der Disposition des Gesetzgebers; durchaus auch zur Verschleierung der Belastung, wie die Entwicklung in der Vergangenheit gezeigt habe. Es sei angemessen, von diesem Grundsatz sowohl im Zivil- als auch in Strafsachen wenige Ausnahmen zuzulassen. Gesetzlich genau definierte Zivil- und Strafsachen sollten einem "besonderen" Eingangsgericht innerhalb des jetzigen Landgerichtsbezirks zugewiesen werden, sinnvollerweise dem Eingangsgericht, das aus dem Landgericht und dem an seinem Sitz befindlichen Amtsgericht zu bilden sei. Nachdem heute die richterlichen Entscheidungen in der ersten Instanz ohnehin meist nur von einem Berufsrichter getroffen würden und dies von der Bevölkerung und der Anwaltschaft ohne weiteres akzeptiert werde, sollte der Einzelrichter am Eingangsgericht zur Regel werden. Kammerentscheidungen sollten die absolute Ausnahme bilden. Große Eingangsgerichte würden allen in der ersten Instanz tätigen Richtern, also auch den derzeitigen Amtsrichtern, Beförderungsmöglichkeiten eröffnen. Auch könnte die Arbeitslast gleichmäßiger auf alle Richter verteilt werden und insgesamt würden die Hierarchien in der Justiz flacher. Um in der Fläche präsent zu bleiben, müssten teilweise Außenstellen der Eingangsgerichte unterhalten werden für Verfahren mit Ortsbezug (Betreuungsverfahren, Jugendsachen) oder größere Amtsgerichte zu Eingangsgerichten aufgewertet werden. b) Vereinheitlichung der Prozessordnungen Gegen eine Vereinheitlichung der Prozessordnungen spricht sich kein Teilnehmer des Forums aus. Allerdings wird bezweifelt, dass eine Vereinheitlichung gelinge. Die Besonderheiten der einzelnen Sachgebiete - auch im Prozessrecht - müssten in einer vereinheitlichten Prozessordnung berücksichtigt werden. Es bestehe deshalb die Gefahr, dass die neue Prozessordnung so viele Ausnahme- und Sonderregelungen beinhalte, dass das Verfahrensrecht noch unübersichtlicher werde als die jetzt parallel bestehenden verschiedenen Prozessgesetze. Die Vereinheitlichung der Gerichtsverfassung und der Prozessordnungen für alle Gerichtsbarkeiten sei ein akademisches Ziel von geringer oder sogar keiner praktischen Relevanz. Andere Teilnehmer hielten zumindest einen gemeinsamen "Allgemeinen Teil" der Prozessordnung für notwendig. c) Flexibler Richtereinsatz Nur im Zusammenhang mit einer Selbstverwaltung der Justiz wird eine erleichterte Versetzbarkeit von wenigen Telnehmern für möglich erachtet. Insgesamt wird dieser Vorschlag jedoch abgelehnt und als Angriff auf die richterliche Unabhängigkeit aufgefasst (Druckmittel). Das bestehende Recht biete bereits ausreichende Möglichkeiten, einen effektiven Einsatz von Richtern zu ermöglichen. d) Selbstverwaltung der Justiz Die Selbstverwaltung der Justiz halten die weitaus meisten Teilnehmer des Forums für eines der wichtigsten Ziele, die der DRB mit Nachdruck verfolgen sollte. Es bestehe zunehmend die Gefahr, dass die Justiz als eigenständige und unabhängige Gewalt nicht mehr wahrgenommen werde. e) Aufgabenübertragung / Auslagerung Kein Thema wird im Forum so kontrovers diskutiert wie die Verlagerung von Aufgaben vom Richter auf die Rechtspfleger oder andere Bedienstete des Gerichts sowie die Auslagerung von Aufgaben. Die Befürworter wollen eine Beschränkung auf Kernaufgaben. Dies stärke die Justiz; mache sie unterscheidbar von der Verwaltung und habe zudem Vorteile für die personelle und sachliche Ausstattung der Gerichte. Die Gegner sehen hierin ein "Nullsummenspiel" – andere Organe könnten die Aufgaben weder billiger noch besser erledigen, es drohe ein erheblicher Qualitätsverlust. In Streitfällen müsse letztendlich ohnehin die Justiz entscheiden, insgesamt führe die Auslagerung deshalb zu "Mehrarbeit". f) Außergerichtliche Streitschlichtung / Mediation Eine weitere Förderung der konsensualen Streitbeilegung wünschen sich die meisten Teilnehmer. Viele möchten allerdings nicht, dass die konsensuale Streitbeilegung innerhalb oder außerhalb des Gerichts einem besonderen "Mediator" zugewiesen wird. Wer den Ausgang eines Rechtsstreits zu verantworten habe, könne am besten beurteilen, wie eine faire Einigung auszusehen habe und erreicht werden könne. Wenn man der Auffassung sei, dass Richter generell keine oder zu geringe Kenntnisse oder Fähigkeiten für die Schlichtung besäßen, müsste man ihnen – durch entsprechende Ausbildung – die Möglichkeit geben, diese Kenntnisse zu erwerben. g) Zusammenlegung der Fachgerichtsbarkeiten Die Zusammenlegung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten wird von den allermeisten Teilnehmern, die sich in der Rubrik "Allgemeines" zu Wort melden, befürwortet. Ähnlich deutlich ist die Zustimmung für die Zusammenlegung bei den Einsendern in der Rubrik "Verwaltungsgerichtsbarkeit". Ganze Sachgebiete würden von einer Gerichtsbarkeit auf die andere übertragen (Sozialhilfe, Kindergeldrecht), teilweise sei bei der gleichen Rechtsfrage nur deshalb ein anderes Gericht zuständig, weil nicht ein Angestellter oder Arbeiter, sondern ein Beamter betroffen sei (Arbeitsunfälle), teilweise entscheide eine öffentlich-rechtliche Gerichtsbarkeit auch über private Streitigkeiten (private Pflegeversicherung), teilweise seien für Streitigkeiten aus einem Gesetz (BVG) sowohl die Verwaltungsgerichte (erster Teil – Fürsorge) als auch die Sozialgerichte (zweiter Teil – Versorgung) zuständig. Es sei ein leichtes, noch zahlreiche weitere Ungereimtheiten aufzuzeigen. Dies alles beweise, dass es keinen Grund für getrennte öffentlich-rechtliche Gerichtsbarkeiten gebe. Gegen eine Zusammenlegung – mit den bekannten Argumenten – sprechen sich die Teilnehmer aus, die sich in den Ruriken Sozialgerichtsbarkeit und Finanzgerichtsbarkeit geäußert haben. Aber selbst diejenigen, die eine Dreistufigkeit / funktionale Zweigliederigkeit – jedenfalls auf längere Sicht – für sinnvoll erachten, eine Reduzierung der Rechtsmittel befürworten, die Beschränkung der Justiz auf Kernaufgaben für notwendig halten und eine Zusammenlegung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten positiv bewerten, sind nicht der Ansicht, dass die derzeitigen Gesetzgeber – insbesondere die Länder - zu einer vernünftigen Reform in der Lage sind. Sie befürchten Qualitätsverluste und unsinnige Kompromisse und beklagen, dass allein Kostenreduzierung und die Einschränkung der Unabhängigkeit der Justiz Ziel der Reform seien. Nach der "Großen Justizreform" sei die Lage wahrscheinlich viel schlechter als jetzt. Für die Zusammenlegung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten fehle jedes Konzept. Wegen des desolaten Bildes, das die Länder zeigten, um weiteres Auseinanderdriften verschiedener Zuständigkeiten in Deutschland zu verhindern und um eine bessere Zusammenarbeit der Justiz innerhalb der EU zu ermöglichen, sollte die Zuständigkeit für die Justiz auf den Bund übertragen werden. 3. Sonstige allgemeine Vorschläge Des Weiteren sind E-Mails mit folgenden Vorschlägen eingegangen: mehr Mitbestimmung, "Europatauglichkeit von Reformen" (keine nationalen Alleingänge mehr), Überprüfung von Begründungszwängen, Verbesserung der Ausbildung der Richter, Verbesserung der Abstimmung neuer Normen mit dem bisherigen Normenbestand, die Durchführung einer realistischen Rechtsfolgenabschätzung zur Vermeidung der Überhand nehmenden Kurzatmigkeit in der Gesetzgebung, Bereitstellung der erforderlichen Mittel, um den eigenen Anspruch an die Justiz zu erfüllen, die Übertragung der Prüfung der wirtschaftlichen Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe auf den gehobenen oder mittleren Dienst, die Erhebung einer Art "Praxisgebühr" auch von der kostenarmen Partei, um Verständnis dafür zu erwecken, dass jeder Antrag an das Gericht auch gesellschaftliche Ressourcen beanspruche. Es wurde angeregt, eine gemeinsame Arbeitsgruppe mit Kollegen aus anderen europäischen Ländern zu gründen, um über den eigenen Tellerrand hinaus zu blicken und ganz neue Ideen zu bekommen. Die jetzt diskutierten – deutschen – Vorschläge seien zumeist alte Ladenhüter, die alle paar Jahre wieder aus der Versenkung gezogen würden. Reformieren könne nur, wer auch ganz andere Möglichkeiten kennen lerne. II. Arbeitsgericht Ein Teilnehmer schlug vor, um eine Vielzahl von Prozessen zu vermeiden, sollte so schnell wie möglich eine klare und eindeutige Regelung über Abfindungen gesetzlich normiert werden. Dies wurde von anderen abgelehnt. Es gebe eine gesetzliche Regelung einer Abfindung bei betriebsbedingten Kündigungen in § 1 a KSchG, die sich in der Praxis nicht bewährt habe. Außerdem würden bei einer starren gesetzlichen Regelung die regionalen Unterschiede und insbesondere die wirtschaftlichen Möglichkeiten der Betriebe nicht hinreichend berücksichtigt. Des Weiteren wurde – mit einer Ausnahme - gefordert, dass die Arbeitsgerichtsbarkeit auf keinen Fall in die Zivilgerichtsbarkeit integriert werden dürfe. Es sei kein Grund ersichtlich, eine gut funktionierende Gerichtsbarkeit strukturell zu verändern. Vorgeschlagen wurde weiter, die Alleinentscheidungsbefugnis des Vorsitzenden in § 55 ArbGG zu erweitern. Etwa für:
Die Erweiterung der Möglichkeit, ein schriftliches Verfahren durchzuführen, wird abgelehnt. Der Gesetzgeber habe den Arbeitsgerichten in besonderem Maße sowohl in § 54 ArbGG als auch in § 57 Abs. 2 ArbGG aufgegeben, eine friedliche Einigung der Parteien anzustreben. Diese Möglichkeit wäre in einem schriftlichen Verfahren nur wenig und aufwändig möglich, während diese in einer kurzfristig stattfindenden Güteverhandlung schnell und gut erzielbar sei. Schließlich wurde vorgeschlagen, das Arbeitsgerichtsgesetz dergestalt zu ändern, dass sämtliche Urteile (und Beschlüsse im Beschlussverfahren) der Arbeitsgerichte erster Instanz nur noch zu Protokoll zu begründen seien, zuzustellen seien dann nur noch die Verkündungsprotokolle. Der von den Erstgerichten mitgeteilte Tatbestand sei in aller Regel ohnehin kursorisch und enthalte viele Bezugnahmen. Der Erkenntnisgewinn aus dem Tatbestand sei gering. Wesentliche Dinge enthalte ggf. das Protokoll. Neue Tatsachen könnten nach § 67 Abs. 2 ArbGG – im Gegensatz zur ZPO – in der Regel in der Berufung vorgebracht werden. Die Parteien benötigten weiter gehende Feststellungen nicht. Ohnehin stehe meist schon vor der Mitteilung der Gründe fest, ob Berufung eingelegt werden soll oder nicht. Im Gegenteil: Durch die Mitteilung der Gründe im Protokoll – nur ausnahmsweise bei sehr komplizierte Sachen in einem gesonderten Verkündungstermin – seien die wesentlichen Gesichtspunkte der Entscheidungskammer leichter und komprimierter zu erkennen. Hinzu komme, dass ein ausführliches Urteil häufig zusätzlich Angriffspunkte enthalte und der Grund für die Einlegung der Berufung sei. Die im arbeitsgerichtlichen Verfahren nötige Rechtsmittelbelehrung könne ebenfalls ins Protokoll aufgenommen werden. Die erste Instanz würde bei Realisierung dieses Vorschlags erheblich und spürbar entlastet, weil viele Schreibarbeit des Urteil-Absetzens wegfiele. Es würde deutlich, dass die Entscheidungsfindung und nicht die formale Ausfertigung das Wichtigste und Entscheidende für die Richter sei. Auch in anderen Ländern (Frankreich, England) werde längst nicht so viel Wert auf die schriftliche Begründung gelegt. Dies wäre eine Justizreform, die den Namen verdiene.
III. Familiengerichtsbarkeit Ausführlich diskutiert werden die Vorschläge zu einer Übertragung der einvernehmlichen Scheidung auf Notare sowie die Übertragung des Versorgungsausgleichs auf die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung. Die meisten Kollegen sprechen sich gegen die diskutierten Übertragungen aus. Das gesamte System des Versorgungsausgleichs solle allerdings überdacht werden, da die Annahmen und Bewertungen, die der Erstentscheidung zugrunde gelegt würden, sich durch den fortlaufenden Wandel der Sozialsysteme schon nach wenigen Jahren nicht mehr als zutreffend erwiesen. Die Bewertung der Anwartschaften und die betragsmäßige Bezifferung sollte nur noch auf Antrag erfolgen. Bei den Ermittlungen des Gerichts zum Versorgungsausgleich sollte § 33 FGG unbedingt verschärft werden. Gegen säumige Parteien, die sich um die Beibringung der erforderlichen Auskünfte nicht kümmerten, sollte nicht nur ein Zwangsgeld angedroht werden können (ohnehin häufig nicht vollstreckbar), sondern auch die Verhängung und Vollstreckung von Zwangshaft sollte möglich sein. Ein Kollege hat die in den Jahren 2002 bis 2004 von ihm geschiedenen Ehen hinsichtlich des Versorgungsausgleichs statistisch ausgewertet und ist zu folgendem Ergebnis gekommen:
Hieraus ergebe sich, dass nur in rund ¼ aller Fälle der Versorgungsausgleich lohne. Bei den Familiengerichten seien ca. 35 % der gesamten Kapazitäten im richterlichen und nichtrichterlichen Bereich durch den Versorgungsausgleich gebunden, die in dem überlasteten Justizbetrieb anderweitig sinnvoller eingesetzt werden könnten. Die Dauer des Scheidungsverfahrens verlängere sich infolge der Durchführung des Versorgungsausgleichs um durchschnittlich neun bis zehn Monate. Insgesamt könne man angesichts des geänderten Bildes der heutigen Durchschnittsehe den Versorgungsausgleich durchgreifend vereinfachen. Ein Versorgungsausgleich solle nur noch stattfinden, wenn der Zeitraum zwischen Heirat und dem Eingang des Scheidungsantrags nicht länger als fünf Jahre betrage. In allen anderen Fällen solle der Versorgungsausgleich nur dann stattfinden, wenn eine Partei die Durchführung beantrage. Im Übrigen wurde die Einführung eines "Großen Familiengerichts" entsprechend den Beschlüssen der Sommer-JuMiKo 2003 in Glücksburg im ersten Rechtszug und eine entsprechende Konzentration im zweiten Rechtszug vorgeschlagen, um die bisherigen Zuständigkeitszersplitterungen zwischen Familiengerichten und Zivilkammern der Landgerichte sowie – in einigen Randbereichen noch - zwischen Familiengerichten und Vormundschaftsgerichten zu vermeiden. Für das familiengerichtliche Verfahren sollte zudem ein klares Verfahrensrecht geschaffen werden, um die Unübersichtlichkeit des derzeitigen Rechts – hin und her zwischen ZPO und FGG – zu beseitigen. Generell sei auch an den Ausbau von Möglichkeiten und Konzepten gerichtsnaher Mediation zu denken. Die in Niedersachsen gezeigten Erfahrungen bewiesen neben der allgemeinen Leistungsfähigkeit eines Mediationskonzepts als Alternative zu Prozess und Prozessvergleich auch, dass Richterinnen und Richter sehr geeignete Mediatoren sein könnten.
IV. Finanzgerichtsbarkeit Die Finanzgerichtsbarkeit sei – so die Teilnehmer – ein Musterbeispiel für eine gut funktionierende Justiz. Zwei Instanzen reichten vollkommen aus. Ein Reformbedarf bestehe nicht. Allenfalls müsse die Dauer der Verfahren verkürzt werden. Gerade die Finanzgerichtsbarkeit leide nicht etwa unter gerichtsverfassungsrechtlichen oder prozessrechtlichen Vorgaben, sondern unter der ungebrochenen Änderungswut im Bereich des materiellen Steuerrechts, das sich zur Spielwiese entwickelt habe, sich aber zunehmend von einem Steuerrecht entferne, das die Interessen des Steuerstaates und des einzelnen Bürgers in Einklang zu bringen habe. Es sei mehr als befremdlich, wenn bei der Dritten Gewalt und damit beim Rechtsschutz des Bürgers ein Veränderungsbedarf herbei geredet werde, während von den wahren Ursachen des Problems keine Rede sei. Der Forderungen nach einer einheitlichen öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeit, die ausnahmslos von Leuten erhoben würden, denen es ganz offenkundig am erforderlichen Sachverstand mangele, sei nachdrücklich entgegen zu treten. Es sei nicht erkennbar, wie ohne die selbstständigen öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten auf Dauer ein effizienter Rechtsschutz in Steuer- und Sozialsachen gewährleistet werden könne. Vorgeschlagen wurde eine Erweiterung des Zuständigkeitskatalogs des § 79 a Abs. 1 FGO um weitere Fälle für Entscheidungen des Vorsitzenden bzw. Berichterstatters über
Von der Verweisung der FGO auf die PKH-Vorschriften der ZPO könne im Verhältnis zu Finanzämtern der § 117 Abs. 2 Satz 2 ZPO ausgenommen werden, wonach der PKH-Vordruck und die dazu gehörenden Belege dem Gegner nur mit Zustimmung des Antragstellers zugänglich gemacht werden dürften. Im Steuerprozess könnte die Anlegung eines gesonderten PKH-Heftes ebenso entfallen wie die gesonderte Information des FG an das Finanzamt, dass der PKH-Vordruck eingegangen sei. Die Beteiligung ehrenamtlicher Richter sei sicherlich nicht in allen Bereichen, in denen sie bisher vorgesehen sei, gleichermaßen sinnvoll. Für die Finanzgerichtsbarkeit lasse sich jedoch sagen, dass ehrenamtliche Richter wertvolle Beiträge zur Entscheidungsfindung leisteten. Sie könnten häufig insbesondere die wirtschaftliche Komponente der zu entscheidenden Fälle erhellen und wichtige Gesichtspunkte für die Beratung aufzeigen. In der Praxis sei der Einsatz ehrenamtlicher Richter jedoch dadurch eingeschränkt, dass nur ein Bruchteil der erhobenen Klagen durch ein Senatsurteil entschieden würde – der Anteil dürfte unter 10 % der Fälle liegen.
V. Freiwillige Gerichtsbarkeit Alle Teilnehmer verdeutlichten, dass viele FG-Sachen nicht ohne Grund justiziell erledigt würden, nämlich entweder wegen ihres engen Kontextes zum der Zivilrechtspflege unterfallenden materiellen Rechts – dies gelte namentlich für Grundbuch- und Handelsregistersachen – oder wegen ihrer einschneidenden Rechtsfolgen für die Betroffenen. Sinnvoll seien jedoch durchaus Einzelkorrekturen, so etwa im kostenintensiven Betreuungsrecht, bei der Aufgabenverteilung zwischen Vormundschaftsgerichten und den – für die soziale Infrastruktur des Betreuungswesens mit verantwortlichen – Betreuungsbehörden. Auch die Aufgabenverteilung zwischen Richter und Rechtspfleger könne in Einzelbereichen überprüft werden. Die "Beförderung" der Rechtspfleger zu "Bereichsrichtern" müsse allerdings verhindert werden. Einige Teilnehmer regten an, den gesamten Bereich der Freiwilligen Gerichtsbarkeit aus der Justiz auszulagern, soweit dies verfassungsrechtlich zulässig sei. Der bei der Justiz notwendigerweise verbleibende Kernbereich müsse einmal genau bestimmt werden. Im Übrigen handele es sich um Verwaltungstätigkeit. Eine Zuständigkeit der Gerichte komme erst bei Entscheidungen gegen Verwaltungsakte einer - dann zuständigen - Behörde in Betracht. Des Weiteren wurde vorgeschlagen, dass (Nach-)Abfindungsverfahren gemäß §§ 12 und 13 HöfeO auf das OLG als Eingangs-Instanz zu übertragen. Der zeitliche Aufwand für diese Verfahren passe nicht in ein amtsrichterliches Dezernat und zudem werde regelmäßig Beschwerde zum OLG erhoben. Diesem – im Zwischenbericht veröffentlichten – Vorschlag wurde nachfolgende heftig widersprochen. Der Vorschlag übersehe, dass auch in Landwirtschaftssachen eine Mischkalkulation gelte. So seien etwa die Verfahren auf Erteilung eines Hoffolgezeugnisses eher als leicht anzusiedeln, so dass ein im Einzelfall gegebener Mehraufwand in anderen Verfahren ausgeglichen werde. Es sei auch nicht zutreffend, dass bei den meisten Sachen Beschwerde zum OLG erhoben werde. Dies sei die Ausnahme. Die streitigen Rechtsfragen seien höchstrichterlich geklärt. Im Betreuungsrecht sei davon abzuraten, nur die freiheitsentziehenden Maßnahmen bei den Richtern zu belassen und weitere Aufgaben - insbesondere Betreuerbestellungen - den Rechtspflegern zu übertragen. Die Bereiche seien verzahnt. So setze beispielsweise eine betreuungsrechtliche Unterbringung oder Fixierungsmaßnahme voraus, dass dem Betreuer die entsprechenden Aufgabenkreise auch durch Beschluss übertragen worden seien. Oft müsse im Eilwege über beide Fragestellungen gleichzeitig entschieden werden. Die Trennung der Zuständigkeiten beinhalte die Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen, doppelter Anhörung des Betroffenen, verbunden mit doppeltem Zeit- und Kostenaufwand und der Notwendigkeit von Doppelakten. Schließlich wurde vorgeschlagen, die WEG-Sachen in den Zivilprozess zu überführen.
VI. Sozialgerichtsbarkeit Vorgeschlagen wurde, das sozialgerichtliche Verfahren neu zu regeln. Die Sozialgerichte sollten die behördlichen Entscheidungen nur auf ihre Rechtmäßigkeit zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung (Widerspruchsbescheid) hin überprüfen und – bei ausreichenden Ermittlungen der Verwaltungen – diese der Entscheidung zugrunde legen. Das jetzige Verfahren stelle häufig nichts anderes als die Fortführung des Verwaltungsverfahrens dar und habe mit der Kontrollfunktion der Justiz nichts mehr zu tun. Da im sozialgerichtlichen Verfahren ohnehin keine Bestandskraft zu Lasten des Betroffenen wegen § 44 SGB X bestehe und jederzeit bei einer Verschlechterung des Gesundheitszustandes ein Neuantrag gestellt werden könne, seien wesentliche Nachteile für die Rechtsuchenden nicht zu erwarten. Die Justiz würde jedoch ganz erheblich – auch kostenmäßig – entlastet. Der Amtsermittlungsgrundsatz und die Kostenfreiheit des sozialgerichtlichen Verfahrens würden von den Beteiligten missbraucht. Die Verwaltungen verlagerten notwendige eigene Ermittlungen – und damit Kosten – auf die Gerichte. Häufig würde eine Klage deshalb angestrebt, um kostenlos ein Gutachten zu erhalten, um dies in anderen Prozessen (etwa Zivilverfahren gegen Versicherungen) nutzen zu können. Besonders wichtig sei es, die Möglichkeit der Berufung in größerem Umfang einzuschränken. Zum Beispiel sei kaum nachvollziehbar, dass im Schwerbehindertenrecht jedes Urteil berufungsfähig sei. Auch bei Streitigkeiten über die Gewährung von Leistungen für zurückliegende Zeiträume, bei Statusfeststellungen, bei Arbeitslosengeld etc. sollte die Berufung ausgeschlossen sein. Das Gleiche gelte für Entscheidungen nach § 131 Abs. 5 SGG. Das Beweisantragsrecht gemäß § 109 SGG sollte abgeschafft oder wesentlich verändert werden. Die Verpflichtung zur Einholung von Gutachten selbst bei völlig unqualifizierten Ärzten sei nicht nachvollziehbar. In den allermeisten Fällen werde – nach Eingang des nach § 109 SGG erstellten Gutachtens – von Amts wegen ein weiteres Gutachten eingeholt, um die oft abwegigen Ausführungen gerichtsverwertbar zu widerlegen. Das Verfahren werde ganz erheblich verzögert und verteuert. Schließlich sei es unbedingt notwendig, Gerichtskosten – wie in verwaltungsgerichtlichen Verfahren üblich – zu erheben. Für die Kostenfreiheit sozialgerichtlicher Verfahren sei kein Grund ersichtlich. Einer bedürftigen Partei könne Prozesskostenhilfe gewährt werden. Der von Hamburg in den Bundesrat eingebrachte Entwurf zur Änderung des SGG wurde von einigen Teilnehmern unterstützt: Zulassungsberufung, Vertretungszwang in der Berufungsinstanz, Präklusionsvorschriften.
VII. Staatsanwaltschaft Gefordert wurde die Ergänzung des § 153 a StPO. Der Staatsanwaltschaft müsse die Befugnis eingeräumt werden, in Fällen der Schadenswiedergutmachung pp. bei Einverständnis des Beschuldigten die Einstellung zu verfügen, wobei diese Einstellung für den Geschädigten "Titel-Qualität" haben müsse, d. h. aus ihr vollstreckt werden könne. Damit lasse sich eine Vielzahl von Zivilverfahren vermeiden. Für die Staatsanwaltschaft habe diese Verfahrensweise den Vorteil, auf die Überwachung der Auflagenerfüllung verzichten zu können. Im Bereich der Staatsanwaltschaft könne Reform nur heißen, die Behörden mit den notwendigen Ressourcen zu versorgen. Tatsache sei, dass die Staatsanwaltschaften in den Vorgängen versinken und untergehen und schon nicht mehr in der Lage seien, "mit der weißen Flagge der Kapitulation zu winken", weil diese hinter den Aktenbergen gar nicht mehr gesehen werde. Zudem müssten Vorschriften hinsichtlich ihrer Plausibilität überprüft und Verfahren gestrafft werden. Dies allerdings nicht zugunsten der Angeklagten, sondern zugunsten der Opfer. Opfer seien oft verlassen und verloren und müssten mit ansehen, wie der Täter milde oder u. U. straflos ausgehe. Gerechtigkeit sei mit Sanktionen verbunden. Wo dieses nicht mehr stattfinde, sei das Recht in Gefahr.
VIII. Strafgerichtsbarkeit Erforderlich sei die Novellierung des strafprozessualen Beweisantragsrechts. Durch ausufernde Beweisaufnahmen würden Tag für Tag in großem Umfang knappe Justizressourcen sinnlos vergeudet. Das seit Jahrzehnten weitgehend unverändert gebliebene Beweisantragsrecht könne diesen auch wirtschaftlich grotesken Missstand nicht verhindern. Das jetzige Beweisantragsrecht bewirke auch eine "Erpressbarkeit" der Strafjustiz. Diese äußere sich z. B. in den zunehmenden, für einzelne Angeklagte sehr günstigen "Deals", die unter vielen Aspekten mindestens problematisch seien. In § 244 StPO solle deshalb ein neuer Absatz 5 a eingefügt werden: "Besteht das Gericht aus mindestens drei Richtern, so kann ein Beweisantrag auf Antrag der Staatsanwaltschaft oder der Verteidigung durch einstimmigen Gerichtsbeschluss abgelehnt werden, wenn die beantragte Beweisaufnahme nach dem pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts zur Erforschung der Wahrheit nicht erforderlich ist. Dieser Beschluss bedarf keiner weiteren Begründung." Die Zulässigkeit von Rechtsmitteln wurde kontrovers diskutiert. Teilweise wurde eine Einschränkung gefordert, es solle keine unbestimmten Rechtsmittel mehr geben, entweder Berufung oder Revision. Andere rieten hiervon dringend ab. Eine solche Umgestaltung führe nämlich nur auf den ersten Blick zu einer Entlastung, hätte in Wahrheit aber eine höhere Arbeitsbelastung der Strafjustiz mit der Folge von Kostensteigerungen zur Folge. Dies hänge damit zusammen, dass derzeit die amtsgerichtlichen Strafverfahren als kursorische Verfahren behandelt würden und auch nur so angesichts der zu erledigenden Masse bewältigt werden könnten. Eine streng nach den Vorgaben der StPO durchgeführte Hauptverhandlung vor dem Strafrichter und auch noch vor dem Schöffengericht führe zum Stillstand der Strafrechtspflege. Auch die Anwaltschaft verstehe die Strafverfahren vor den Amtsgerichten als kursorisches Verfahren. Konfliktverteidigungen seien selten, die Vielzahl der Verfahren werde mehr oder weniger im Einvernehmen erledigt. Diese summarische Vorgehensweise werde erst durch den zweigliederigen Instanzenzug der StPO mit Berufung und Revision ermöglicht. Denn ein Richter könne nur dann auf einen Teil der Zeugen verzichten, könne nur dann zahlreiche Schutzvorschriften – ebenfalls in der Regel im Einvernehmen mit allen Beteiligten – großzügig im Sinne verfahrensökonomischer Erledigung auslegen, wenn er sicher sein könne, dass eine mögliche und aufgrund der kursorischen Behandlung immer im Raum stehende Fehlentscheidung voll umfänglich korrigiert werden könne. Diese Gewähr biete nur die Möglichkeit der Berufung. Würde auf sie verzichtet, wäre die derzeitige prozessökonomische Handhabung der Strafverfahren vor den Amtsgerichten nicht mehr zu verantworten. Erforderlich sei der Wegfall der "reformatio in peius". Da angesichts des Rechtsmittelverhaltens der Staatsanwaltschaft Rechtsmittel zu 90 % nur von den Angeklagten eingelegt würden und zu einem meist erfolgreichen "Tarifsenkungsinstrument" verkommen. Wüsste ein Angeklagter, dass er sich auch verschlechtern könne, würde sich dies auf die Entscheidung, die zweite Instanz in Anspruch zu nehmen, auswirken. Des Weiteren gingen E-Mails zu folgenden Themen ein: Abschaffung der Schöffen und des Schöffengerichts, Einführung eines Ordnungsgeldes für Dolmetscher bei unentschuldigtem Ausbleiben, Abschaffung der Übersetzungsnotwendigkeit bei gängigen Sprachen im Selbstleseverfahren für unkomplizierte Urkunden, Abschaffung der Benutzungspflicht von präsenten Beweismitteln, Abschaffung der Einlassungsfrist nach Anklagezustellung, Abschaffung zumindest des § 201 Abs. 2 StPO, wirksame Regelungen gegen Prozessverschleppung, Neuregelung des Befangenheitsrechts, Einführung einer Vorschrift, nach denen Beweisanträge nur bis zum Schluss der Beweisaufnahme gestellt werden dürfen – von Ausnahmen abgesehen -, Möglichkeit des Erlasses von Strafbefehlen auch durch das Landgericht. Schließlich wurde angeregt, bei Straftaten von niedrigem Gewicht ein vereinfachtes "Erwachsenen"-Verfahren einzuführen, vergleichbar mit den prozessualen Vorschriften über das vereinfachte Jugendverfahren.
IX. Verwaltungsgerichtsbarkeit Die Teilnehmer dieser Rubrik waren mehrheitlich der Ansicht, die zurzeit diskutierte Zusammenlegung der Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit sei erforderlich. Sie habe mehrere Vorteile: einheitliche Auslegung von Rechtsbegriffen im öffentlichen Recht bei teilweise identischen Gesetzen; flexiblerer Personaleinsatz ohne derzeit übliche – rechtswidrige – Versprechungen an versetzungswillige Richter zu erteilen; Schaffung leistungsfähigerer Einheiten bei z. T. sehr kleiner Gerichte. Nur ein Teilnehmer der Rubik "Verwaltungsgerichtsbarkeit" wandte sich gegen eine Zusammenlegung. Die Besetzung der Richterbank in der ersten Instanz werde völlig willkürlich gehandhabt. Der Gesetzgeber solle für alle Entscheidungen der ersten Instanz – auch bei den Verwaltungsgerichten – grundsätzlich die Besetzung mit nur einem Berufsrichter vorsehen. Andere Teilnehmer des Justizforums forderten die Beibehaltung der Kammer. Die Stellung der ehrenamtlichen Richter müsse beibehalten bleiben (Mehrheitsmeinung). Sie erfüllten eine sehr wichtige Funktion. Die ehrenamtlichen Richterinnen und Richter lernten die Gerichte kennen, sie lernten, dass man nicht von Vorurteilen ausgehen dürfe, sondern alle Seiten berücksichtigen müsse. Diese Erkenntnis verbreiteten sie im Familien- und Bekanntenkreis. Die Auffassung, sie seien überflüssig, berücksichtige dies nicht, sondern beruhe auf der Wahrnehmung, dass sie zur Falllösung in der Regel nicht soviel beizutragen hätten. Dies sei zwar richtig, aber auch nicht die Aufgabe der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.
X. Zivilgerichtsbarkeit Für die Zivilgerichtsbarkeit wird nach der Schuldrechtsreform und der ZPO-Reform, die noch "verdaut" werden müssten, Ruhe und Besonnenheit angemahnt. Die bisherige Reformgesetzgebung überschätze im Übrigen die Steuerungsfähigkeit prozessrechtlicher Normen. Wirksamer seien oft die weichen Faktoren (richterliches Können, Entscheidung einer Kammer etc.). Unabhängig von der Diskussion um Einzelrichter oder Kammer sei die Vereinzelung der Entscheidungsfindung zu bekämpfen. In allen anderen Bereichen des täglichen Lebens werde eine kollegiale Entscheidungsfindung angestrebt. Dies führe in jedem Fall zu höherer Qualität. Ausbaufähig erscheine auch in der allgemeinen Zivilgerichtsbarkeit eine gerichtsnahe Mediation. Im Übrigen wurden vorgeschlagen oder kritisch angemerkt:
Des Weiteren wurde ausgeführt: Die quasi-Befreiung von Schriftsätzen mit Originalunterschrift führe nicht nur zu einer Faxflut, sondern auch zu Kapazitätsverlusten durch Nachfragen bei unleserlichen Faxschriftsätzen (§ 130 Zif. 6 ZPO). Immer wieder werde die Rügebefugnis missbraucht, um Zwischenentscheidungen zu provozieren oder prozessleitende, vorbereitende Maßnahmen in Frage zu stellen (§ 140 ZPO). Der Wegfall der Protokollführungspflicht führe zu erheblicher Mehrbelastung des Richters (§ 159 ZPO). Vorgeschlagen wurde die Ergänzung des BGB (2. Buch) um folgende Regelung: "Die Geltendmachung einer Minderung oder eines Zurückbehaltungsrechts gegenüber einem Zahlungsanspruch setzt voraus, dass der geminderte oder zurückbehaltene Zahlungsbetrag auf ein Treuhandkonto eingezahlt und hinterlegt wurde. Dies gilt nicht, wenn der Gläubiger der Minderung oder Zurückbehaltung zugestimmt hat." Schließlich wurde darauf hingewiesen, dass die Abschaffung der Beweisgebühr bei der Anwaltsvergütung negative Auswirkungen auf die Vergleichsbereitschaft gezeigt habe.
D. Bewertung
gez. Willi Tapper
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